2021年8月10日，住房和城乡建设部官网发布了《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知（征求意见稿）》，文件指出，在城市更新过程中，出现继续沿用过度房地产化的开发建设方式，大拆大建，急功近利的倾向，产生了新的城市问题。自2017年至今，济南市先后发布《关于优化城市更新项目前期工作管理流程的实施意见》（济更组字[2017]3号）、《关于加强历史风貌保护深入推进城市有机更新的若干措施》（济自然规划发[2020]204号）、《济南市城市更新财政专项资金管理办法》（济财综[2020]30号）、《关于加强历史文化保护深入推进城市有机更新的通知》（济政办字[2020]50号）、《济南市旧区改造类城市更新项目认定标准及相关工作实施流程》的通知（济更组字[2020]2号）等文件对济南市城市更新工作做出规定，其中2020年11月23日济南市人民政府办公厅发布的《关于加强历史文化保护深入推进城市有机更新的通知》（济政办字[2020]50号），发布单位级别最高、对济南市城市更新政策规定最为系统全面，现以《关于加强历史文化保护深入推进城市有机更新的通知》（济政办字[2020]50号）为基础，结合上述其他文件，对济南市城市更新政策进行系统梳理，并结合房地产企业经营情况提出应对建议。

一、城市更新的指导思想与基本原则

       围绕建设“大强美富通”现代化国际大都市目标任务，坚持“留改拆”并举，统筹历史文化名城保护和城市人居环境改善，加大各类资源、要素整合力度，加强体制机制创新，积极稳妥实施城市有机更新，完善城市功能，传承历史文脉，提升省会城市活力和品质。

       坚持因地制宜，分类确定更新方式，宜留则留，宜改则改，宜拆则拆。坚持重点片区带动，将城市历史风貌区、重要功能区、改造潜力大的城乡接合部作为城市更新的重点区域，精准发力，带动全市城市更新整体推进。

二、城市更新项目前期工作流程

        《关于优化城市更新项目前期工作管理流程的实施意见》（济更组字[2017]3号）中，对于济南市城市更新项目的前期工作流程做了较为详细的规定，按照近期和中期相结合的原则，改进和完善济南市城市更新前期管理机制和流程。近期内，主要针对纳入棚改计划的棚改项目以及旧住区、旧厂区、旧院区、旧市场等更新改造项目，中期内，逐步将目前以“城市更新项目”为单位实施项目策划和管理的做法，调整为以“城市更新单元”为项目策划研究对象，通过编制城市更新单元实施策划方案和城市更新年度计划，强化更新统筹管理。

（一）城市更新单元实施策划方案编制及审查流程

1、划定城市更新单元。市城市更新局会同区政府或承担更新任务的市级投融资平台综合考虑控制性详细规划、基础设施和公共服务设、自然要素及产权边界等因素共同划定城市更新单元具体范围。

2、编制城市更新单元实施策划方案。在对更新单元内现状情况全面调查摸底的基础上，由各区政府或承担更新任务的市级投融资平台（简称方案编制主体）编制城市更新单元实施策划方案。

3、城市更新单元实施策划方案审查审议。方案编制主体将编制完成的城市更新单元实施策划方案提报市城市更新局和市规划局。市城市更新局会同市规划局按照各自职责和侧重点对城市更新单元实施策划方案进行预审。市城市更新局、市规划局预审后，市城市更新局组织发改、财政、国土、规划、审计等部门，以城市更新联合办公会的形式对城市更新单元实施策划方案进行联合审查，出具联合审查意见。方案编制主体根据联合审查意见及专家论证意见对实施策划方案进一步修改完善后报市城市更新领导小组审议。

（二）城市更新年度计划编制流程

        城市更新年度计划包括城市更新单元实施策划方案编制计划和城市更新项目实施计划。

1、提出计划申请。各区政府、市级投融资平台于每年6月底前向市城市更新局提出下年度编制城市更新单元实施策划方案的计划和城市更新项目实施计划。

2、审查和审定。市城市更新局对各区、市级投融资平台提报的更新单元实施策划方案编制计划和项目实施计划汇总整理并初步审查，形成全市城市更新年度计划（包括更新单元实施策划方案编制计划和项目实施计划），并组织城市更新联合办公会审查。根据联合审查意见修改后的城市更新年度计划报市领导小组审议。

3、计划下达。市城市更新局将经市领导小组审定后的城市更新年度计划正式下发实行。

三、城市更新和历史风貌保护实施方案的编制与认定

（一）编制城市更新和历史风貌保护实施方案

        各区政府对本年度拟实施的城市有机更新和历史风貌保护项目进行梳理，根据项目成熟条件开展风貌评估，确定保护与更新方式，制定项目实施方案，并组织专家论证、公众参与等相关工作。

1、开展风貌评估。开展相关地块规划评估，按照名城保护规划、控制性详细规划等规划要求，评估城市有机更新、历史风貌保护项目所在地区历史风貌特色和空间景观特征，按照应保尽保的原则，对建成30年以上的建筑进行价值甄别。根据规划评估的要求，结合保护保留对象的实际使用状态、权利人意愿，合理确定保护与更新方式。

2、编制项目实施方案。在落实城市有机更新、风貌 保护、地区功能、环境可支撑的前提下，区政府统筹规划土地、城市有机更新、财税等政策，结合功能研究、公共设施及市政配套、资金测算，经方案比选，形成可操作的项目实施方案。编制风貌评估和实施方案过程中， 应当征求市区相关部门、利益相关人、专家、社会公众的意见。

（二）认定城市更新和历史风貌保护项目

       各区政府将年度工作计划及项目相关的风貌评估、实施方案等报送至市城市更新工作领导小组办公室。市城市更新工作领导小组办公室组织相关部门对各区政府申报的项目进行认定，在此基础上经全市综合平衡，形成全市城市有机更新和历史风貌保护项目年度工作计划。

四、城市更新保护实施方式

       经认定的城市有机更新和历史风貌保护项目，可采取旧区改造、原权利人单独实施或多方共同参与、成套改造的风貌保护更新、市场化收购、房屋置换、代为修缮等多种方式实施。

1、旧区改造。对于达到国家、省棚户区 （含城中村）认定标准，区域形象整体较差，无保留保护价值的老旧房屋，征收拆迁后整体拆除，腾出的土地按照规划要求实施开发建设。占地面积较小、单处改造户数较少的零散棚户区或改造后用地不具备开发建设条件的区域，腾空的土地可用于完善社区功能，建设停车场、公共绿地、休闲广场等公共设施。征收拆迁补偿政策按照我市国有土地房屋征收、城中村改造相关政策执行。

       针对纳入旧区改造范围，规划确定需成片或局部保护保留的功能更新区域，可通过 “征而不拆"实施土地储备；规划确定应整体更新的区域, 通过“整体改造”实施土地储备。

       《济南市旧区改造类城市更新项目认定标准及相关工作实施流程》的通知（济更组字[2020]2号）对旧区改造项目的认定标准、旧区改造城市更新实施流程、旧区改造项目规划实施方案编制、审核流程做了详细具体规定。

2、原权利人单独实施或多方共同参与更新方式。重点针对规划确定的风貌保护保留地块，原权利人单独实施或引入有能力实施保护更新的合作单位，实施风貌保护更新。

3、成套改造更新方式。以成套房屋为主的老旧房屋，通过整治修缮、完善配套基础设施与公共服务设施等方式增加公共空间与配套设施，提升空间品质，改善居住环境。针对规划确定的以保护保留为主的公有房屋，由政府投资增加配套和基础设施，保留原使用功能，并通过解除部分租赁关系等方式进行成套改造，改善居民的生活环境。

4、实施房屋翻建。对于达到D级危险房屋标准、用地条件允许的老旧房屋，由产权人依照相关法律程序实施房屋翻建；翻建房屋涉及多个产权人的，可依法依规由辖区政府指定机构组织翻建。

五、城市更新保障措施

（一）加大财政支持力度

       统筹建立我市城市更新财政专项资金，用于全市城市更新改造支出。相关区统筹土地出让返还和财税等各类财政收入，稳步加大城市更新投入，力争实现区内项目投入产出整体平衡。经认定的重点城市更新项目所产生的土地出让金，在扣除国家和省规定计提的相关基金后，全部返还区财政，平衡改造成本。

       《济南市城市更新财政专项资金管理办法》（济财综[2020]30号）第六条规定：“经认定并实施的历史街区、风貌区和重点旧改片区取得的市级全部土地出让收入，扣除按国家、省规定计提的专项资金后，全部用于对相关片区改造。”第九条规定：“市级专项资金对社会资本参与成片历史街区、风貌区地块改造项目贷款按年度予以一定比例及一定期限的利息补助。具体办法另行研究制订。”（房地产开发企业参与符合本条规定的改造项目，可以获得一定的利息补助。） 第十二条规定：“纳入市级专项资金补助范围的各类旧住房和保护建筑修缮改造项目应当委托专业审价审计单位进行工程审价和财务决算审计，审价审计单位由市住建局牵头会同市财政局通过公开招标确定，并开展相关考核管理工作。”（根据本条规定，房地产开发企业参与上述项目，应当做好工程造价及财务管理工作，确保资金使用合法合规。）

（二）制定配套政策

       合理划分城市更新项目建设阶段，符合条件的项目，允许项目实施主体通过“带实施方案挂牌”等方式获得土地使用权，并按照区域规划实施滚动开发建设。项目建设资金将以经营性资产出售、自持经营、对外合作开发等方式产生的收入进行平衡，缺口部分通过组合地块、规划调整、财政贴 息、财政补贴等方式弥补。探索建立城市更新、历史风貌保护土地开发权转移机制，允许历史风貌保护相关用地因功能优化再次利用。

1、完善规划支持政策

       （1）开发权转移。因历史风貌保护需要难以按照已批规划容量实施的项目，允许进行开发权转移，并优先在临近地块和本行政区内平衡。容量的转出和转入在总体规模上应基本保持不变，如转移过程中功能发生变化，应当重新评估核定建筑规模。开发权转移确实难以在本行政区域内解决的，可在全市统筹解决。（因为历史风貌保护原因，难以按照已批规划实施项目，房地产开发企业可以进行开发权转移，在临近地块或其他区域获得开发补偿。）

       （2）规划用地性质调整。在确保城市历史风貌及公共利益的前提下，允许历史风貌保护相关用地因功能优化再次利用，经专家论证可行的，报市城市更新工作领导小组研究同意后，允许进行用地性质和功能调整，并作为管理依据。历史文化街区、传统风貌区内鼓励符合历史风貌保护要求的用地性质兼容。

       （3）建筑面积奖励。除风貌评估确定的法定保护保留对象外，区政府、原权利人及建设主体主动原址保护且经认定确有保护保留价值的新增历史建筑，用于经营性功能的，原则上可按新增历史建筑容量的30%不计入容积率，具体比例结合审定的方案确定；用于公益性功能的，原则上可全部不计容积率。（房地产开发企业主动参与原址保护且经认定确有保护保留价值的新增历史建筑，房地产可发企业可以获得建筑面积补偿。）

       （4）历史风貌保护相关建筑技术管理规定。因历史风貌保护、延续城市历史空间肌理需要，在满足消防、安全等要求的前提下，经评审后，有关保护保留建筑的更新改造和新建建筑的间距、退让、面宽、密度、绿地率等指标可以按原历史建筑的空间格局控制。因保护历史风貌需要而无法达到规定的消防标准的，由主管部门在职责范围内制定相应的保障方案，经专家评审后实施。

2、完善土地支持政策

       （1）旧区改造更新项目。原则上由各区政府通过土地储备方式对旧区实施土地房屋征收补偿安置，风貌保护实施项目涉及经营性用地的，可采取保留建筑物带实施方案挂牌方式出让。通过“整体改造”方式实施的旧区改造更新项目，报市城市更新工作领导小组研究同意后，可采取带实施方案挂牌方式出让。

       （2）原权利人单独实施或多方共同参与更新项目。原权利人或其引入的合作单位，按城市有机更新和历史风貌保护管理要求，通过存量补地价方式，签订土地出让补充合同，保护保留建筑实施更新开发。对于风貌保护项目周边不具备独立开发条件的零星土地用于经营性开发的，可采取扩大用地的方式结合历史风貌保护主体项目进行整体开发。

       对由直管公房管理单位出资为主的租赁居住功能的保护保留历史建筑，可由直管公房管理单位及其引入的合作单位出资，全部或部分腾迁承租户后，在明确保护和管理要求的基础上，以存量补地价方式办理出让手续。直管公房管理单位取得的房屋应长期持有，仅用于出租。

       （3）成套改造更新项目。原则上不涉及新增用地，确需与成套改造项目周边不具备独立开发条件的零星土地合并利用的，可采取扩大用地的方式结合风貌保护主体项目进行整体开发。

       原权利人单独实施或多方共同参与更新项目和成套改造更新项目，确需整体开发的零星建设用地，由原权利人自行协商购买或者提供收储资金，由区政府组织征收拆迁后，经市政府批准可采取协议出让方式供地（住宅类用地除外）。

       （4）地价管理。出让人应根据土地评估价格、土地市场情况等，在市场评估基础上，结合风貌保护等土地全生命周期管理要求，经集体决策，综合确定地块出让起始价。

       采取带实施方案挂牌出让的经营性用地，不低于项目近期周边或同等地价级别区域同用途土地的公开出让成交地价。

       以存量补地价方式的，市自然资源和规划局应委托评估机构，按项目批准时点进行市场评估，按程序决策后，按新地使用条件下土地使用权市场价格与原土地使用条件下剩余年限土地使用权市场价格的差额，补缴出让价款。

六、城市更新组织领导体制

       市城市更新工作领导小组，统一领导、统筹协调全市城市更新工作。各区相应调整优化城市更新工作组织领导机制，设立房屋征收工作指挥部，负责辖区房屋征收拆迁等工作的组织推进。明确职责分工，构建“责任清晰、协同 高效”的部门配合机制。

       市住房城乡建设局负责拟定城市更新工作整体方案，协调推进城市更新项目实施，指导制定房屋征收方案和策划片区城市更新项目；市自然资源和规划局负责城市更新项目的规划管理和土地管理工作；市财政局负责研究制定城市更新专项资金管理办法，做好相关资金拨付工作，协调国开行等政策性银行加大对我市城市更新项目的支持力度；市文化和旅游局负责指导城市更新片区文物保护单位和不可移动文物的保护管理工作。其他相关部门依法履行相应指导、管理、监督等职责，制定相关配套政策。

       各区政府是推进本辖区城市更新工作的责任主体，负责编制辖区 城市更新以及房屋征收补偿等实施方案，报市领导小组审核同意后实施。