• 分类：视角解读
• 作者：李瑞卿
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• 发布时间：2021-10-28 15:23
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【概要描述】        问题提出          行政机关于2021年7月20日对发生于2019年的违法行为实施行政处罚，其应当适用《行政处罚法》（2021修订，2021年7月15日实施），还是应当适用《行政处罚法》（2017修正）？          具体而言，若该行政机关拟对行政相对人作出《行政处罚事先告知书》，其应当依据《行政处罚法》（2021修订，2021年7月15日实施）第四十四条，还是应当依据《行政处罚法》（2017修正）第三十一条？          “法不溯及既往”的理论证成          一种观点认为，问题提出情形下，应当依据《行政处罚法》（2017修正）第三十一条作出《行政处罚事先告知书》。其证成如下:          《立法法》（2015年修正）第九十三条规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。          《行政处罚法》（2021修订）第三十七条规定，实施行政处罚，适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定。但是，作出行政处罚决定时，法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。          由此，因违法行为发生于新法实施之前，且新法第三十七条明确规定实施行政处罚，适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定。在未区分实体法、程序法的情况下，该法律规定作出了法律保留，暨无论实体法还是程序法在没有“新的规定处罚较轻或者不认为是违法”情形下，都统一适 用于违法行为发生时的法律，新的程序法没有溯及力。          综上，问题提出情形下，应当依据《行政处罚法》（2017修正）第三十一条作出《行政处罚事先告知书》。          “程序法从新”的理论证成          另一种观点认为，问题提出情形下，应当依据《行政处罚法》（2021修订）第四十四条作出《行政处罚事先告知书》。其证成如下:          《立法法》（2015年修正）第九十三条规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。          《最高人民法院关于印发<关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要>的通知》〔法(2004)96号〕规定，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。          《最高人民法院关于适用法发〔1996〕28号司法解释问题的批复》[被《最高人民法院关于废止部分司法解释（第十三批）的决定》（2019年7月8日发布；2019年7月20日实施）废止]规定，最高人民法院法发〔1996〕28号《关于在经济纠纷案件管辖中如何确定购销合同履行地的规定》，是一项关于人民法院案件管辖问题的程序性规定。不论购销合同是在该规定生效前签订的还是生效后签订的，凡在该规定生效后起诉到人民法院的购销合同纠纷案件，均应适用该规定，而不再适用最高人民法院《关于适用〈民事诉讼法〉若干问题的意见》第19条的规定。          《最高人民法院关于修改后的民事诉讼法施行时未结案件适用法律若干问题的规定》（法释〔2012〕23号）规定，2013年1月1日未结案件适用修改后的民事诉讼法，但本规定另有规定的除外。前款规定的案件，2013年1月1日前依照修改前的民事诉讼法和有关司法解释的规定已经完成的程序事项，仍然有效。          由此，虽然“程序从新法”未明确载明于相关法律，但《立法法》第九十三条所确立的“从旧兼有利”暨确立了程序法从新的原则，因修改后的程序法必然更有利于保护公民、法人和其他组织的权利和利益。而作为最普遍适用的程序法—《民事诉讼法》的修改前后适用问题，最高人民法院也通过司法解释给予了程序法从新这一明确答案。而且，早在1998年和2003年，最高人民法院在处理案件管辖的程序性规定和行政案件适用法律纪要中给出的答案与前述内容具有一致性。          从法律规定的文本描述上分析，《行政处罚法》（2021年修订）第四十三条规定“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利”比《行政处罚法》（2017年修正）第三十七条规定“实施行政处罚，适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定。但是，作出行政处罚决定时，法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定”增加并删减了内容，突出了“当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利”，更彰显了程序有利性。          综上所述，问题提出情形下，应当依据《行政处罚法》（2021修订，2021年7月15日实施）第四十四条作出《行政处罚事先告知书》。          笔者倾向于第二种证成观点，理由为笔者基本认为程序法原则上只是在程序上提供法律救济和实现权利（或权力）的方法和途径，在问题提出情形下，溯及既往不影响违法行为主体的信赖利益。          无独有偶，笔者查询到国家市场监督管理总局于2021年10月8日作出的《行政处罚决定书（国市监处罚〔2021〕74号）》，案涉事实发生于2021年4月及之前，但总局适用了新的《行政处罚法》（2021修订）。