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• 发布时间：2021-11-05 10:43
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【概要描述】 生态文明建设，是关系人民福祉，关乎民族未来的长远大计。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终把生态文明建设放在突出地位，多次强调绿水青山就是金山银山，采取各种措施全面加强生态环境保护和生态文明建设。尤其重要的是，党中央和国务院近年来在全国范围内试行生态环境损害赔偿制度；检察机关在公益诉讼领域坚持多年的尝试和探索，并通过全国人民代表大会授权试点和修改相关法律的方式，构建以生态环境保护为主要内容的检察公益诉讼制度。       制度起源   1、检察公益诉讼制度 为加强对国家利益和社会公共利益的保护, 近年来检察机关在生态环保、食品药品安全等领域率先开展了公益诉讼的尝试和探索，产生了积极的社会效果。2017年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过了关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的决定，检察机关提起公益诉讼明确写入这两部法律。这标志着我国以立法形式正式确立了检察机关提起公益诉讼的制度。   2、生态环境损害赔偿制度 2015年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（中办发〔2015〕57号），经国务院批准，授权吉林等7个省（直辖市）政府作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人，开展生态环境损害赔偿制度改革试点工作。两年后，印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》，规定从2018年1月1日起，在全国试行生态环境损害赔偿制度，明确生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体、损害赔偿解决途径等，并形成相应的鉴定评估管理和技术体系、资金保障和运行机制，逐步建立生态环境损害的修复和赔偿制度，加快推进生态文明建设。       二者区别   1、性质不同 检察机关的公益诉讼，是司法权的运用，具备民事、行政诉讼的相关特点。行政机关作为权利主体的生态环境损害赔偿制度，主要属于行政权的范畴，强调如何运用行政手段解决生态环境的损害赔偿和修复等问题。生态环境损害赔偿制度是要求政府及相关部门作为赔偿权利人，直接开展调查、鉴定评估、赔偿磋商、提起诉讼、监督执行等生态环境损害赔偿工作。   2、原告主体不同 社会组织提起环境民事公益诉讼的原告主体是依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，并且专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织; 检察机关提起环境公益诉讼的原告主体则是检察机关; 生态环境损害赔偿诉讼的原告主体是省级、市地级政府(包括直辖市所辖的区县级政府)以及其指定的部门或机构。   3、被告主体不完全相同 社会组织提起环境民事公益诉讼的被告主体是污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的民事主体; 生态环境损害赔偿诉讼的被告主体是赔偿义务人，即违反法律法规，造成生态环境损害的单位或个人，但是各地区可根据需要扩大生态环境损害赔偿义务人范围，并提出相关立法建议; 检察机关提起环境民事公益诉讼的被告主体与社会组织提起民事公益诉讼相同，但检察机关提起环境行政公益针对的是负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的行政行为，因此检察机关提起环境行政公益诉讼的被告主体是行政机关。   4、适用范围不完全相同 社会组织提起的环境公益诉讼、检察机关提起的环境民事公益诉讼以及生态环境损害赔偿诉讼的适用范围大体上是相互包含或者重合的，都是适用于损害社会公共利益的污染环境或者破坏生态的民事主体行为。检察机关提起的行政公益诉讼的适用范围只是适用于负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的行政行为，涵盖生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等多个领域。而生态环境损害赔偿制度，仅限于生态环境保护领域。   5、起诉时间和条件不同 根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第一条规定，针对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为，社会组织可以提起环境公益诉讼。因此在起诉时间上，社会组织既可以在损害发生前，也可以在损害发生后提起环境公益诉讼。在起诉条件上，社会组织可以在已经发生社会公共利益损害的条件下，或者虽然损害还没有发生，但是对于具有重大损害社会公共利益风险的行为提起环境公益诉讼。 根据《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》规定，首先，生态环境损害赔偿诉讼在时间上要开始于生态环境损害发生之后。其次，生态环境损害赔偿诉讼具有磋商的前置程序，即在生态环境损害发生之后，赔偿权利人应当组织开展生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作，并根据生态环境损害鉴定评估报告首先与赔偿义务人进行磋商以达成赔偿协议，只有在双方就生态环境损害赔偿进行磋商而未达成一致的情况下，赔偿权利人及其指定的部门或机构才有权提起生态环境损害赔偿民事诉讼。 对于检察机关提起的环境民事公益诉讼，检察机关在履行职责中发现损害社会公共利益的行为后，只有在没有法律规定的机关和组织起诉，或者法律规定的机关和组织不起诉的情况下，检察机关才可以向人民法院提起诉讼。 对于检察机关提起的环境行政公益诉讼，检察机关在发现损害社会公共利益的行为后，首先应当向行政机关提出检察建议，督促其提起民事公益诉讼、依法履行职责。只有在行政机关不依法履行职责的的条件下，检察机关才应依法向人民法院提起诉讼。   6、诉讼请求不同 社会组织提起的环境民事公益诉讼和检察机关提起的环境民事公益诉讼中,由于被告都是造成环境污染或者生态环境损害的民事主体，因此诉讼请求也比较类似，一般都是要求被告停止侵害、消除危险、恢复原状、赔偿生态环境修复费用和损失、公开赔礼道歉以及支付律师费和诉讼费等主张。 对于检察机关提起的环境行政公益诉讼,由于其针对的是行政机关未依法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的行政行为，因此检察机关的诉讼请求一般都是要求行政机关依法履行职责。 在生态环境损害赔偿诉讼中，从目前我国生态环境损害赔偿诉讼的实践案例来看，虽然省级、市地级政府作为赔偿权利人的最终目的还是为了修复受损的生态环境，但是考虑到生态环境损害赔偿诉讼是赔偿权利人与赔偿义务人在诉前磋商程序中针对修复以及责任承担等一系列问题没有达成一致才提起的诉讼，因此赔偿权利人在生态环境损害赔偿诉讼中对被告的诉讼请求主要集中在让被告支付生态损害修复费用和律师费及诉讼费用，从而来进行替代修复。   7、实现目的手段不同 虽然不同主体提起的环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼的最终目的都是为了防止生态环境等国家利益和社会公共利益受损，但是三种诉讼制度的侧重点，即实现目的的手段是不同的。 社会组织提起公益诉讼侧重于通过对损害社会公共利益的民事主体进行民事制裁，并对受损全体或者被破坏的环境进行救济或修复来实现最终目的; 生态环境损害赔偿诉讼侧重于通过督促省级、市地级政府与赔偿义务人进行磋商以及提起诉讼来对已经发生的生态环境损害进行修复; 检察机关提起环境公益诉讼则侧重于通过对行政机关所作出的行政行为进行法律监督和约束来保障和促使行政机关依法行使权力，从而防止国家利益和社会公共利益受损。       二者联系   1.相互支持 根据《生态环境损害赔偿制度改革方案》规定，省、市地级政府作为赔偿权利人，经调查发现生态环境损害需要修复或赔偿，经与赔偿义务人磋商未达成一致的，省、市地级政府及其指定的部门或机构应当及时提起生态环境损害赔偿民事诉讼。同时，依据《民事诉讼法》第五十五条，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼，人民检察院可以支持起诉。《生态环境损害赔偿制度改革方案》也明确规定，最高人民检察院负责指导有关生态环境损害赔偿的检察工作。检察机关提起公益诉讼，尤其是民事公益诉讼时，也需要相关行政机关在调查取证，鉴定评估等方面给予支持和配合，才能有效的履行职能。   2.相互补充 《生态环境损害赔偿制度改革方案》将赔偿权利人的主体范围由试点期间限定于省级政府，扩展到市地级政府，但仍未赋予县市级政府赔偿权利人的资格。同时，该《生态环境损害赔偿制度改革方案》对适用范围也作出了一定的限制，局限于“发生较大及以上突发环境事件”、“在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件”、“发生其他严重影响生态环境后果”等三种情形。如果生态环境损害影响的范围未能达到上述规定的严重程度，即便其对当地的社会公共利益造成损害，也不能根据该《生态环境损害赔偿制度改革方案》追究生态环境损害赔偿责任，而这种局部区域的生态环境破坏现象恰恰是在全国各地普通存在的顽疾。在此情况下，只能依据民事诉讼法的相关规定，由检察机关支持“法律规定的机关和有关组织”，或者自行提起民事公益诉讼，通过检察机关充分履行公益诉讼职能，弥补上述因制度设计方面的限制所造成的空白。此外，在赔偿权利人怠于履行职责时，检察机关可以通过检察建议的方式督促其积极履职，共同推进生态环境损害赔偿和修复工作。