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• 发布时间：2021-11-09 14:02
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【概要描述】 行政机关对存在行政隶属关系的组织和个人就内部事项所作的行为，或虽针对外部事项但属于启动行政行为或行政行为过程中的内部程序，均不属于行政行为，不在行政诉讼受案范围之内。仅有的例外情况是，上述内部行为在某些特定条件下无须借助行政行为即可直接作用于公民、法人或其他组织并对其权利义务产生影响。此时，内部行为的实质效果等同于行政行为，从《中华人民共和国行政诉讼法》保护公民、法人或其他组织合法权益的立法目的出发，应纳入行政诉讼受案范围。   （一）会议纪要的法律属性及效力分析   会议纪要作为政府机关一种常见的公文，在行政案件中，政府会议纪要是否属于具体行政行为，是否可针对其提起行政诉讼，会议纪要在具体行政中能其效力如何，能否作为规范性文件加以引用，在相当一部分行政工作人员心中均有此困惑。实践中，部分行政机关未能准确辨别会议纪要与其他行政公文的区别和差异，直接对外适用会议纪要指导和管理相关行政事务，给司法实践和行政相对人权益救济带来诸多困扰，也违背了依法行政的原则。因此，有必要明确会议纪要的法律性质，效力范围，规范会议纪要记载事项转化适用的程序和流程。   1、会议纪要的含义和特点  我国《党政机关公文处理工作条例》（中办发[2012]14号）第8条第15项规定：“纪要，适用于记载会议主要情况和议定事项。”政府会议纪要是根据政府会议记录和会议文件以及其他有关材料加工整理而成，是反映会议基本情况和精神的纪实性公文，主要用于记载、传达会议情况和议定事项。   2、政府会议纪要的法律性质分析    （1）政府会议纪要与抽象行政行为的区别   抽象行政行为指由行政主体针对不特定的行政相对人单方做出的具有普遍约束力的行政行为。抽象行政行为有四种形式：行政法规、行政规章、行政措施、决定和命令。   会议纪要具有抽象性，指会议纪要是对会议事项及内容做抽象、凝练的表达记载，并非一字不落的全部记录。会议纪要中记载的关于某个事项的内容，不是解决该具体问题的详细流程和最终结论，而仅是处理某一具体问题的原则和办法。   从会议纪要的内容来讲，其记载的事项可能会针对不特定的行政相对人做出某种约束，也可能针对具体的行政相对人做出某项约束，但会议纪要在规范性、程序性、法定性方面来讲与抽象行政行为的四种形式并不相符。即使其记载的事项中部分涉及不特定行政相对人的部分权益，其本身也不具有抽象行政行为的各项特征，需经过相关部门将会议纪要中的事项依法进行转化为有法律依据的行政行为，方能产生法律效力。   （2）政府会议纪要不是具体行政行为    具体行政行为，指在行政管理过程中，针对特定人或事所采取具体措施的行为，其行为的内容和结果将影响某一个人或组织的权益。其最为突出的特点，就是行为对象的特定性和具体化，属于个人或组织，或者某一具体社会事项。从会议纪要所记载的内容和其本身的特点来看，会议纪要不具有具体行政行为的特征。会议纪要因会议而形成，不是具体行政行为。在会议纪要的形成过程中，往往会对某些具体的行政事项进行讨论，并产生具有指导性、原则性的解决办法和方式，从表面上对行政相对人的权益有影响，但实际上还是需通过相关行政机关的转化才能对外产生效力。   （3）政府会议纪要适用于行政机关内部    会议纪要的形成过程、记载内容和适用范围来讲，会议纪要具有内部性，即只在行政机关内部适用。会议纪要作为公文的一种，其适用于记载会议情况和议定事项，应明确其内部性，即只在政府机关内部发生效力，不应直接对外发生效力，如相关事项需对外发生效力应转化成其他相应的公文种类。政府会议纪要记载的内容和事项是经过凝练和总结过的具有抽象性的内容，其对行政管理事务和行政相对人权益产生的影响应该只是具有原则性、指导性和抽象性的，并不能就此作为具体行政行为的依据或是直接对行政相对人进行适用。因此，会议纪要只对内发生法律效力，即只对行政机关内部具有相应的约束力。   （4）政府会议纪要对外发生效力需转化    政府会议纪要对外不具有直接法律效力,会议纪要对外发生效力需转化其他公文。会议纪要记载的事项要产生对外的效力，可通过批转、印发或转发通知的形式予以公布，根据《条例》的规定，“通知”的发布需要加盖印章，具有法定的效力。如：关于印发《***会议纪要》的通知（文号），就是通过对会议纪要进行转化，从而使会议纪要记载的内容和事项发生对外的法律效力。   （5）政府会议纪要直接对外适用缺乏法律依据    关于会议纪要能否直接适用，法律并未明确规定。在缺乏法律依据、没有明确定位的情况下，如果直接使用，将导致违法适用难以维权的情形出现。   3、政府会议纪要具有可诉讼性的例外情形   关于政府会议纪要是否具有可诉性，满足怎样的条件下具备可诉性的问题，最高人民法院大量司法裁判案例均秉承着同意的司法观点，即政府会议纪要在满足一定条件的情况下，依然具有可诉性。具备可诉性应满足两个条件：一是会议纪要的内容直接涉及公民、法人或其他组织的具体权利义务；二是会议纪要通过正当途径外化。   在王某等诉辽宁省沈阳市人民政府履行会议纪要职责再审一案（(2018)最高法行申1589号）中最高人民法院认为：   关于会议纪要的可诉性问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第十二条第一款第十二项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的提起行政诉讼的，人民法院应予受理。由此可知，判断行政行为是否可诉的标准是行政行为是否侵犯相对人的合法权益，即对相对人权利义务产生实际影响的行为属于行政诉讼的受案范围，具有可诉性。本案中，会议纪要为解决王某等人与沈阳军区住管办之间的房屋遮光纠纷而作出，涉及了被遮光住户房屋回购、新建房屋规划审批等事项，内容明确具体。会议纪要作出后，王某等人即停止上访和阻碍部队施工行为，会议纪要所涉单位也已按照会议纪要的内容开展了部分工作。故会议纪要已对王某等人的权利和义务产生了直接影响，具有可诉性。沈阳市政府提出会议纪要不具有可诉性，本案不属于行政诉讼受案范围的答辩意见，于法无据，最高人民法院未予支持。   在焦作某纺织有限公司因诉焦作市人民政府会议纪要再审一案（（2019）最高法行申458号）中最高人民法院认为：   会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，属于内部行政行为，通常不对外发生法律效力，也不对行政相对人的权利和义务产生直接影响。会议纪要对外发生法律效力应满足两个条件：一是会议纪要的内容直接涉及公民、法人或其他组织的具体权利义务；二是会议纪要通过一定方式外化。外化方式包括行政机关将会议纪要作为行政决定送达或告知当事人，或行政机关将会议纪要直接予以执行，当事人在执行过程中知晓会议纪要内容等，否则会议纪要不发生外化效果。会议纪要外化的途径应当限于正当途径，如果通过私人告知等非正常途径知晓会议纪要内容的，不属于以法定途径的正式发布，会议纪要没有对外产生法律效力，也不具有强制执行力，不属于行政诉讼受案范围。会议纪要如果转化为其他对外发生法律效力的行政行为，当事人可对其他发生法律效力的行政行为起诉，会议纪要对当事人不直接产生权利义务影响。本案被诉的〔2013〕2号会议纪要是否可诉，取决于其是否已经外化并对外发生了法律效力。焦作市人民政府称案涉会议纪要已经于2014年5月30日送达焦政土〔2014〕35号批复时一并送达给某纺织公司了，但没有提供已经送达案涉会议纪要的证据。某纺织公司关于其得到案涉会议纪要的时间和途径，表述前后不一致且存在矛盾。故在无证据证明会议纪要已经外化的情况下，原审裁定驳回某纺织公司的起诉并无不当。汇银公司关于要求落实原搬迁过程中未解决的土地问题及其他权利请求，可以另行主张。   （二）给政府部门工作的启示   由于政府会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，属于内部行政行为，通常情况下不对外发生法律效力，也不对行政相对人的权利和义务产生直接影响。但通过最高人民法院大量司法裁判案例可知，政府会议纪要在满足一定条件的情况下，依然具有可诉性。因此，对政府部门工作中确实需要以会议纪要形式作出的公文，应严格审核把关，避免会议纪要内容直接涉及公民、法人或其他组织的具体权利义务，侵犯其他人身权、财产权等合法权益。如相关事项需对外发生效力应转化成其他相应的公文种类。