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政府投融资法律观察(一)| 浅谈PPP发展面临的困境及调整路径

政府投融资法律观察(一)| 浅谈PPP发展面临的困境及调整路径

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  • 发布时间:2021-12-23 10:16
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【概要描述】 前言   如果用“陷入困境”来描述PPP的现状尚显不太恰当的话,那么用“处境尴尬”来形容应该不会引起太大争议。先不论每年净增的PPP项目数量已处于递减状态,就前几年已签约落地项目而言,因政府付费不及时、项目总投资超概、项目无实际运维内容、项目使用者付费收入不足、项目绩效管理不规范等问题,导致项目应退库而未退库或项目应整改而无政策支持的情况已比较普遍,更有地方政府因无心应对项目规范性监管萌生了将已入库项目退库的想法。但无论PPP的现状如何,除非基础设施与公用事业领域有更优、更规范投融资机制,PPP还有共识的适用性和生命力,已落地PPP项目也还要继续实施,PPP还有一个比较值得期待的未来。   2014年以来,随着国务院、财政部、发改委一系列推广PPP政策文件的出台,地方迎来了PPP蓬勃发展的时期。自2019年加强PPP规范性管理(以《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)文件为代表)后,PPP发展进入了一个相对平静期。新入库项目虽然每年依然能维持数以百计的净增长量——以全国PPP综合信息平台项目管理库2021年1-5月份月报数据来看,新入库项目270个,签约落地项目249个,开工建设项目174个,退库项目149个,净增项目121个——表面上看,地方PPP依然处于一种平稳发展的状态,但平静的表象下实则隐藏了诸多的问题:一方面,项目已实际提前终止,但因没有达成补偿方案等原因导致拟退库而暂未退库的项目有不少,这些项目没有被统计到退库数据中;另一方面,因前期可研不充分、纠错机制不完善等,新入库项目执行阶段面临调整难题。     一、 PPP发展面临的困境   PPP的现状若用“陷入困境”来描述尚显不太合适的话,那么用“处境尴尬”来形容应该是不会引起多大争议的。 我们先来看看存量项目在执行阶段遇到的一些问题,这些问题虽然不一定具有普遍性,但相当一部分显然也不仅限于个案,而是具有类案共性或地域共性。根据现有的政策,部分问题已经导致项目运作不规范。   (一)政府付费不及时   政府付费不及时已成为PPP项目的普遍现象。表面原因是政府没钱,地方政府对此通常也不避讳。地方政府的财政支付能力是影响政府付费的主要原因,但事情并没有表面上看起来这般简单。无论是地方政府还是社会资本方,之所以都宁愿把原因简单归结于钱,一定意义上来讲无非是不想触及PPP项目的痛点——规范性问题。那么,政府付费不及时背后的痛点都有哪些?   1.工程竣工结算及项目竣工财务决算不及时   不及时的原因表面上看来是效率问题,但背后可能还涉及到如下因素:   (1)EPC总包特别是固定总价总包未做项目预算; (2)政府方与社会资本方对工期延误导致的索赔存在分歧 (3)政府方与社会资本方对项目建设期利息的计算无法达成一致,特别是在项目公司资金使用不规范(如社会资本归集使用项目公司资金、社会资本不规范引融资等)的项目中; (4)政府方与社会资本方对工程竣工结算审计的流程不能达成共识,政府方直接对项目予以工程结算审计,还是在项目公司与施工方结算审计基础上予以审核并视情况决定是否重新审计; (5)项目内容变更手续不完备; (6)项目建设资料不完善等。   未经项目竣工财务决算,项目总投资就不能确定,总投资不确定势必影响政府付费。   2.项目运维成本未经审计   社会资本方对项目运维成本事先未列预算事后也未经审计,或项目运维内容有较大变更而社会资本方依然以项目合同约定申请付费的,政府方显然难以完全依约付费。   3.项目未做绩效评价   政府方未及时组织对项目运维情况予以绩效评价。鉴于绩效评价是项目付费的基础,即PPP项目需严格贯彻按效付费原则,因此在无绩效评价的前提下,项目付费存在程序障碍。   4.项目付费(回报)机制设计不合理   项目实施方案及项目合同对项目付费(回报)机制的设计不符合项目实际。比如有的城乡环卫一体化或城乡污水处理一体化项目设计的项目回报机制是可行性缺口补助;由于使用者付费部分(垃圾处理费或污水处理费)具有类行政收费性质,实施方案通常设计由政府有关部门代收;若政府有关部门实际代收的使用者付费收入不足,因项目回报机制为可行性缺口补助,政府预算只列缺口补助部分,因此使用者付费收入不足的部分即便政府有意愿补足但囿于项目回报机制而无法列入预算。   再比如,有的打包项目设计的是项目全部进入运维期后政府才付费,但有的子项目会提前竣工并进入运维期,如市政道路项目中各条道路会陆续竣工验收并投入使用;此种情况下,即便政府有意愿按实际情况付费,但因项目设计原因政府付费不能列入年度预算因而也就无法支付。但是,如果政府不按运维实际付费,那么相关运维成本就只能计入建设成本,这又可能导致项目总投资超概。   (二)项目总投资超概   项目总投资超概在PPP项目中属于较为普遍的现象。   导致项目总投资超概的原因可能有多方面,其中社会资本方的原因通常为项目组织管理不善,如质量不合格返工,工期延误导致的材料、人工成本增加等因素导致的项目建设成本增加;政府方的原因通常为项目内容调整或设计变更等因素导致的项目建设成本增加;此外还可能有如前所述的打包项目中子项目提前竣工验收进入运维期而政府不能按运维付费的情况下相关运维费只能计入建设成本导致的项目总投资超概的情况。   如果说导致项目总投资超概的责任依据项目合同尚可解决的话,因项目总投资变化导致的项目规范性问题将可能影响项目的后续运作。根据财政部《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》(财金〔2018〕54号)的要求,对于示范项目的项目总投资发生重大变化的,应对项目实施方案,物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、采购文件、项目合同等进行相应调整、变更。虽然该通知针对示范项目,但根据其基本精神,推而广之应当可适用于所有PPP项目。   但问题在于,因上述通知并未对“重大变化”进一步阐释,因此不同的理解就可能导致不同的结果。有的地方发文要求,项目因合作内容、总投资等核心边界条件发生重大变化,须对可研报告、立项批复、实施方案,物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、采购文件、项目合同等进行相应调整、变更的,应退出项目管理库。但因对何谓“重大变化”把握不准,所以许多超概的项目当前只能处于“搁置”状态。   (三)项目无运维内容   部分PPP项目实际无运维内容。如棚改安置房、博物馆、档案馆、党史馆、展览馆、图书馆、公立医院、公立学校、政务中心等项目,《实施方案》通常将物业管理服务作为项目运维内容,但根据我国《物业管理条例》的规定,物业管理服务主体应由业主来决定,因此社会资本方并非天然是项目运维主体。而且,多数项目的实际运维主体也确非社会资本方。   在社会资本方不能参与上述项目的物业管理服务的情况下,项目缺少可供社会资本方运维的其它内容,因此上述项目实际无运维内容。   (四)项目使用者付费收入不足   早期入库的地方综合管廊项目,因在一定地域范围内管廊的地下贯通能力不足及入廊费用过高等问题,导致管廊建好后并未实际投入使用,即无相应的入廊管网。但为维护管廊全生命周期的可持续及日常安全,社会资本方还需对其予以日常维护。这样就会只产生维护费用而无相应运营收入,即项目的使用者付费收入为零。因项目实施方案就综合管廊通常都设计了相当的使用者付费收入,如此以来,除非调整项目付费机制或将综合管廊项目调整出项目包(打包情况下),否则项目将因收支不平衡而不可持续。   另外,如前说述,在城乡环卫一体化或城乡污水处理一体化项目中,若项目回报机制设计为可行性缺口补助,那么对于使用者付费部分如垃圾处理费、污水处理费等通常也会存在收入不足的情况——原因可能有财务测算不准确、收费项目或标准调整或取消等,在此不再赘述——而此风险显然不能简单分配由社会资本方承担。   如此以来,上述情况就会导致与前述项目总投资超概时同样的处境,即项目应调整还是退库还是暂时搁置。   (五)项目绩效管理不规范   绩效管理包括绩效评价指标的设计及调整、绩效评价工作方案的编制、绩效监控、绩效评价、绩效评价结果应用等几个方面,而非单纯的绩效评价及结果应用。   一些项目的绩效评价指标严重脱离项目实际却不予调整,导致绩效评价流于形式。   一些项目在绩效评价工作方案中引入了绩效评价结果异议时的专家评审机制,但却未进一步明确专家选择机制、评审组织流程等,导致专家评审机制形同虚设;而将专家评审机制设置为上述争议解决机制的前置程序,则影响了项目绩效评价结果的及时做出。   一些地方政府片面理解项目按效付费的基本原则,认为项目不付费就无需进行绩效评价,因此堂而皇之以项目未付费(如前所述PPP项目存在政府付费不及时的情况)为理由,不对项目予以绩效评价;另外一些地方政府则以节省绩效评价相关费用为理由,在项目合同约定政府按季付费的情况下每半年或一年组织一次绩效评价,绩效评价周期与付费周期不匹配,按效付费不能有效落实。   (六)项目信息不完善   项目规范运作是项目入库信息完善的基础。如前所述,项目在实际执行过程中会存在诸如项目总投资、项目运维内容、项目回报机制等与准备阶段入库信息不一致的情况。按照既有政策,项目发生重大变化的,需通过调整予以规范或按退库处理。但是,对于何谓重大变化现有政策并未进一步明确;因此,许多存在上述问题的项目当前都只能暂时处于搁置状态,既未调整也未按退库处理。基于此,项目入库信息也只能相应暂时搁置,不能及时完善。     二、 PPP规范发展的调整路径   (一)及时规范整改   根据现有政策能规范整改的及时组织整改。比如项目绩效管理工作开展不规范的应及时规范地组织开展;政府付费不及时的应及时完善必要手续,依约履行付费义务。   根据现有政策不能规范整改的,调整现有政策或出台新政策基础上予以整改。比如项目建设内容发生变更的、项目总投资超概的、项目运维内容调整的、项目回报机制不符合项目实际的等,通过调整现有政策或出台新政策,明确什么情况下可整改什么情况下应退库。对于可通过调整入库信息予以整改的及时调整入库信息完成整改。   (二)果断退库   违背PPP基本原则,不能整改的,直接按退库处理。比如棚改安置房、博物馆、档案馆、党史馆、展览馆、图书馆、公立医院、公立学校、政务中心等无实际运维内容的项目(子项目),属于BT项目。上述项目若单独运作的,直接按退库处理;打包运作的,在调整项目入库信息基础上将相关子项目调整出库。   未违背PPP基本原则,但根据政策要求应退库的,按要求退库处理。比如前述发生重大变更的项目,通过调整现有政策或出台新政策,仍不符合规范要求应退库的,按退库处理。   (三)完善政策指引   PPP在国内目前还处于探索发展阶段,许多问题只有通过项目运作特别是执行阶段的实践才能逐渐反映出来。根据前述,有些问题是项目运作不规范导致的,有些问题则是现有政策不完善导致的。比如财金〔2018〕54号要求对项目总投资等发生重大变化的项目应通过调整相应入库信息等予以整改,但对于何谓“重大变化”未予明确,导致一些发生变化的项目究竟是可通过调整入库信息整改还是退库无所适从;再比如财政部《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》引入了对绩效评价结果异议时的专家评审机制,但对评审专家的选择机制如专家组人数、专家组成员专业及水平、政府与社会资本方的专家分配比例等未予明确,且对专家评审组织流程如政府方与社会资本方谁可发起专家评审、政府不发起或不选任专家时如何处理、专家评审场地安排、专家评审费用负担等也未予明确,导致专家评审机制未能实际发挥作用。   基于此,在PPP相关法规尚未出台的背景下,国务院及相关部门需根据PPP项目的运作实践,及时总结经验,不断完善相关政策指引

政府投融资法律观察(一)| 浅谈PPP发展面临的困境及调整路径

【概要描述】



前言

 

如果用“陷入困境”来描述PPP的现状尚显不太恰当的话,那么用“处境尴尬”来形容应该不会引起太大争议。先不论每年净增的PPP项目数量已处于递减状态,就前几年已签约落地项目而言,因政府付费不及时、项目总投资超概、项目无实际运维内容、项目使用者付费收入不足、项目绩效管理不规范等问题,导致项目应退库而未退库或项目应整改而无政策支持的情况已比较普遍,更有地方政府因无心应对项目规范性监管萌生了将已入库项目退库的想法。但无论PPP的现状如何,除非基础设施与公用事业领域有更优、更规范投融资机制,PPP还有共识的适用性和生命力,已落地PPP项目也还要继续实施,PPP还有一个比较值得期待的未来。






 

2014年以来,随着国务院、财政部、发改委一系列推广PPP政策文件的出台,地方迎来了PPP蓬勃发展的时期。自2019年加强PPP规范性管理(以《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)文件为代表)后,PPP发展进入了一个相对平静期。新入库项目虽然每年依然能维持数以百计的净增长量——以全国PPP综合信息平台项目管理库2021年1-5月份月报数据来看,新入库项目270个,签约落地项目249个,开工建设项目174个,退库项目149个,净增项目121个——表面上看,地方PPP依然处于一种平稳发展的状态,但平静的表象下实则隐藏了诸多的问题:一方面,项目已实际提前终止,但因没有达成补偿方案等原因导致拟退库而暂未退库的项目有不少,这些项目没有被统计到退库数据中;另一方面,因前期可研不充分、纠错机制不完善等,新入库项目执行阶段面临调整难题。

 




 





一、 PPP发展面临的困境






 

PPP的现状若用“陷入困境”来描述尚显不太合适的话,那么用“处境尴尬”来形容应该是不会引起多大争议的。

我们先来看看存量项目在执行阶段遇到的一些问题,这些问题虽然不一定具有普遍性,但相当一部分显然也不仅限于个案,而是具有类案共性或地域共性。根据现有的政策,部分问题已经导致项目运作不规范。

 

(一)政府付费不及时

 

政府付费不及时已成为PPP项目的普遍现象。表面原因是政府没钱,地方政府对此通常也不避讳。地方政府的财政支付能力是影响政府付费的主要原因,但事情并没有表面上看起来这般简单。无论是地方政府还是社会资本方,之所以都宁愿把原因简单归结于钱,一定意义上来讲无非是不想触及PPP项目的痛点——规范性问题。那么,政府付费不及时背后的痛点都有哪些?

 

1.工程竣工结算及项目竣工财务决算不及时

 

不及时的原因表面上看来是效率问题,但背后可能还涉及到如下因素:

 

(1)EPC总包特别是固定总价总包未做项目预算;

(2)政府方与社会资本方对工期延误导致的索赔存在分歧

(3)政府方与社会资本方对项目建设期利息的计算无法达成一致,特别是在项目公司资金使用不规范(如社会资本归集使用项目公司资金、社会资本不规范引融资等)的项目中;

(4)政府方与社会资本方对工程竣工结算审计的流程不能达成共识,政府方直接对项目予以工程结算审计,还是在项目公司与施工方结算审计基础上予以审核并视情况决定是否重新审计;

(5)项目内容变更手续不完备;

(6)项目建设资料不完善等。

 

未经项目竣工财务决算,项目总投资就不能确定,总投资不确定势必影响政府付费。

 

2.项目运维成本未经审计

 

社会资本方对项目运维成本事先未列预算事后也未经审计,或项目运维内容有较大变更而社会资本方依然以项目合同约定申请付费的,政府方显然难以完全依约付费。

 

3.项目未做绩效评价

 

政府方未及时组织对项目运维情况予以绩效评价。鉴于绩效评价是项目付费的基础,即PPP项目需严格贯彻按效付费原则,因此在无绩效评价的前提下,项目付费存在程序障碍。

 

4.项目付费(回报)机制设计不合理

 

项目实施方案及项目合同对项目付费(回报)机制的设计不符合项目实际。比如有的城乡环卫一体化或城乡污水处理一体化项目设计的项目回报机制是可行性缺口补助;由于使用者付费部分(垃圾处理费或污水处理费)具有类行政收费性质,实施方案通常设计由政府有关部门代收;若政府有关部门实际代收的使用者付费收入不足,因项目回报机制为可行性缺口补助,政府预算只列缺口补助部分,因此使用者付费收入不足的部分即便政府有意愿补足但囿于项目回报机制而无法列入预算。

 

再比如,有的打包项目设计的是项目全部进入运维期后政府才付费,但有的子项目会提前竣工并进入运维期,如市政道路项目中各条道路会陆续竣工验收并投入使用;此种情况下,即便政府有意愿按实际情况付费,但因项目设计原因政府付费不能列入年度预算因而也就无法支付。但是,如果政府不按运维实际付费,那么相关运维成本就只能计入建设成本,这又可能导致项目总投资超概。

 

(二)项目总投资超概

 

项目总投资超概在PPP项目中属于较为普遍的现象。

 

导致项目总投资超概的原因可能有多方面,其中社会资本方的原因通常为项目组织管理不善,如质量不合格返工,工期延误导致的材料、人工成本增加等因素导致的项目建设成本增加;政府方的原因通常为项目内容调整或设计变更等因素导致的项目建设成本增加;此外还可能有如前所述的打包项目中子项目提前竣工验收进入运维期而政府不能按运维付费的情况下相关运维费只能计入建设成本导致的项目总投资超概的情况。

 

如果说导致项目总投资超概的责任依据项目合同尚可解决的话,因项目总投资变化导致的项目规范性问题将可能影响项目的后续运作。根据财政部《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》(财金〔2018〕54号)的要求,对于示范项目的项目总投资发生重大变化的,应对项目实施方案,物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、采购文件、项目合同等进行相应调整、变更。虽然该通知针对示范项目,但根据其基本精神,推而广之应当可适用于所有PPP项目。

 

但问题在于,因上述通知并未对“重大变化”进一步阐释,因此不同的理解就可能导致不同的结果。有的地方发文要求,项目因合作内容、总投资等核心边界条件发生重大变化,须对可研报告、立项批复、实施方案,物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、采购文件、项目合同等进行相应调整、变更的,应退出项目管理库。但因对何谓“重大变化”把握不准,所以许多超概的项目当前只能处于“搁置”状态。

 

(三)项目无运维内容

 

部分PPP项目实际无运维内容。如棚改安置房、博物馆、档案馆、党史馆、展览馆、图书馆、公立医院、公立学校、政务中心等项目,《实施方案》通常将物业管理服务作为项目运维内容,但根据我国《物业管理条例》的规定,物业管理服务主体应由业主来决定,因此社会资本方并非天然是项目运维主体。而且,多数项目的实际运维主体也确非社会资本方。

 

在社会资本方不能参与上述项目的物业管理服务的情况下,项目缺少可供社会资本方运维的其它内容,因此上述项目实际无运维内容。

 

(四)项目使用者付费收入不足

 

早期入库的地方综合管廊项目,因在一定地域范围内管廊的地下贯通能力不足及入廊费用过高等问题,导致管廊建好后并未实际投入使用,即无相应的入廊管网。但为维护管廊全生命周期的可持续及日常安全,社会资本方还需对其予以日常维护。这样就会只产生维护费用而无相应运营收入,即项目的使用者付费收入为零。因项目实施方案就综合管廊通常都设计了相当的使用者付费收入,如此以来,除非调整项目付费机制或将综合管廊项目调整出项目包(打包情况下),否则项目将因收支不平衡而不可持续。

 

另外,如前说述,在城乡环卫一体化或城乡污水处理一体化项目中,若项目回报机制设计为可行性缺口补助,那么对于使用者付费部分如垃圾处理费、污水处理费等通常也会存在收入不足的情况——原因可能有财务测算不准确、收费项目或标准调整或取消等,在此不再赘述——而此风险显然不能简单分配由社会资本方承担。

 

如此以来,上述情况就会导致与前述项目总投资超概时同样的处境,即项目应调整还是退库还是暂时搁置。

 

(五)项目绩效管理不规范

 

绩效管理包括绩效评价指标的设计及调整、绩效评价工作方案的编制、绩效监控、绩效评价、绩效评价结果应用等几个方面,而非单纯的绩效评价及结果应用。

 

一些项目的绩效评价指标严重脱离项目实际却不予调整,导致绩效评价流于形式。

 

一些项目在绩效评价工作方案中引入了绩效评价结果异议时的专家评审机制,但却未进一步明确专家选择机制、评审组织流程等,导致专家评审机制形同虚设;而将专家评审机制设置为上述争议解决机制的前置程序,则影响了项目绩效评价结果的及时做出。

 

一些地方政府片面理解项目按效付费的基本原则,认为项目不付费就无需进行绩效评价,因此堂而皇之以项目未付费(如前所述PPP项目存在政府付费不及时的情况)为理由,不对项目予以绩效评价;另外一些地方政府则以节省绩效评价相关费用为理由,在项目合同约定政府按季付费的情况下每半年或一年组织一次绩效评价,绩效评价周期与付费周期不匹配,按效付费不能有效落实。

 

(六)项目信息不完善

 

项目规范运作是项目入库信息完善的基础。如前所述,项目在实际执行过程中会存在诸如项目总投资、项目运维内容、项目回报机制等与准备阶段入库信息不一致的情况。按照既有政策,项目发生重大变化的,需通过调整予以规范或按退库处理。但是,对于何谓重大变化现有政策并未进一步明确;因此,许多存在上述问题的项目当前都只能暂时处于搁置状态,既未调整也未按退库处理。基于此,项目入库信息也只能相应暂时搁置,不能及时完善。

 




 





二、 PPP规范发展的调整路径






 

(一)及时规范整改

 

根据现有政策能规范整改的及时组织整改。比如项目绩效管理工作开展不规范的应及时规范地组织开展;政府付费不及时的应及时完善必要手续,依约履行付费义务。

 

根据现有政策不能规范整改的,调整现有政策或出台新政策基础上予以整改。比如项目建设内容发生变更的、项目总投资超概的、项目运维内容调整的、项目回报机制不符合项目实际的等,通过调整现有政策或出台新政策,明确什么情况下可整改什么情况下应退库。对于可通过调整入库信息予以整改的及时调整入库信息完成整改。

 

(二)果断退库

 

违背PPP基本原则,不能整改的,直接按退库处理。比如棚改安置房、博物馆、档案馆、党史馆、展览馆、图书馆、公立医院、公立学校、政务中心等无实际运维内容的项目(子项目),属于BT项目。上述项目若单独运作的,直接按退库处理;打包运作的,在调整项目入库信息基础上将相关子项目调整出库。

 

未违背PPP基本原则,但根据政策要求应退库的,按要求退库处理。比如前述发生重大变更的项目,通过调整现有政策或出台新政策,仍不符合规范要求应退库的,按退库处理。

 

(三)完善政策指引

 

PPP在国内目前还处于探索发展阶段,许多问题只有通过项目运作特别是执行阶段的实践才能逐渐反映出来。根据前述,有些问题是项目运作不规范导致的,有些问题则是现有政策不完善导致的。比如财金〔2018〕54号要求对项目总投资等发生重大变化的项目应通过调整相应入库信息等予以整改,但对于何谓“重大变化”未予明确,导致一些发生变化的项目究竟是可通过调整入库信息整改还是退库无所适从;再比如财政部《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》引入了对绩效评价结果异议时的专家评审机制,但对评审专家的选择机制如专家组人数、专家组成员专业及水平、政府与社会资本方的专家分配比例等未予明确,且对专家评审组织流程如政府方与社会资本方谁可发起专家评审、政府不发起或不选任专家时如何处理、专家评审场地安排、专家评审费用负担等也未予明确,导致专家评审机制未能实际发挥作用。

 

基于此,在PPP相关法规尚未出台的背景下,国务院及相关部门需根据PPP项目的运作实践,及时总结经验,不断完善相关政策指引

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前言

 

如果用“陷入困境”来描述PPP的现状尚显不太恰当的话,那么用“处境尴尬”来形容应该不会引起太大争议。先不论每年净增的PPP项目数量已处于递减状态,就前几年已签约落地项目而言,因政府付费不及时、项目总投资超概、项目无实际运维内容、项目使用者付费收入不足、项目绩效管理不规范等问题,导致项目应退库而未退库或项目应整改而无政策支持的情况已比较普遍,更有地方政府因无心应对项目规范性监管萌生了将已入库项目退库的想法。但无论PPP的现状如何,除非基础设施与公用事业领域有更优、更规范投融资机制,PPP还有共识的适用性和生命力,已落地PPP项目也还要继续实施,PPP还有一个比较值得期待的未来。

 

2014年以来,随着国务院、财政部、发改委一系列推广PPP政策文件的出台,地方迎来了PPP蓬勃发展的时期。自2019年加强PPP规范性管理(以《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)文件为代表)后,PPP发展进入了一个相对平静期。新入库项目虽然每年依然能维持数以百计的净增长量——以全国PPP综合信息平台项目管理库2021年1-5月份月报数据来看,新入库项目270个,签约落地项目249个,开工建设项目174个,退库项目149个,净增项目121个——表面上看,地方PPP依然处于一种平稳发展的状态,但平静的表象下实则隐藏了诸多的问题:一方面,项目已实际提前终止,但因没有达成补偿方案等原因导致拟退库而暂未退库的项目有不少,这些项目没有被统计到退库数据中;另一方面,因前期可研不充分、纠错机制不完善等,新入库项目执行阶段面临调整难题。

 

 

一、 PPP发展面临的困境

 

PPP的现状若用“陷入困境”来描述尚显不太合适的话,那么用“处境尴尬”来形容应该是不会引起多大争议的。

我们先来看看存量项目在执行阶段遇到的一些问题,这些问题虽然不一定具有普遍性,但相当一部分显然也不仅限于个案,而是具有类案共性或地域共性。根据现有的政策,部分问题已经导致项目运作不规范。

 

(一)政府付费不及时

 

政府付费不及时已成为PPP项目的普遍现象。表面原因是政府没钱,地方政府对此通常也不避讳。地方政府的财政支付能力是影响政府付费的主要原因,但事情并没有表面上看起来这般简单。无论是地方政府还是社会资本方,之所以都宁愿把原因简单归结于钱,一定意义上来讲无非是不想触及PPP项目的痛点——规范性问题。那么,政府付费不及时背后的痛点都有哪些?

 

1.工程竣工结算及项目竣工财务决算不及时

 

不及时的原因表面上看来是效率问题,但背后可能还涉及到如下因素:

 

(1)EPC总包特别是固定总价总包未做项目预算;

(2)政府方与社会资本方对工期延误导致的索赔存在分歧

(3)政府方与社会资本方对项目建设期利息的计算无法达成一致,特别是在项目公司资金使用不规范(如社会资本归集使用项目公司资金、社会资本不规范引融资等)的项目中;

(4)政府方与社会资本方对工程竣工结算审计的流程不能达成共识,政府方直接对项目予以工程结算审计,还是在项目公司与施工方结算审计基础上予以审核并视情况决定是否重新审计;

(5)项目内容变更手续不完备;

(6)项目建设资料不完善等。

 

未经项目竣工财务决算,项目总投资就不能确定,总投资不确定势必影响政府付费。

 

2.项目运维成本未经审计

 

社会资本方对项目运维成本事先未列预算事后也未经审计,或项目运维内容有较大变更而社会资本方依然以项目合同约定申请付费的,政府方显然难以完全依约付费。

 

3.项目未做绩效评价

 

政府方未及时组织对项目运维情况予以绩效评价。鉴于绩效评价是项目付费的基础,即PPP项目需严格贯彻按效付费原则,因此在无绩效评价的前提下,项目付费存在程序障碍。

 

4.项目付费(回报)机制设计不合理

 

项目实施方案及项目合同对项目付费(回报)机制的设计不符合项目实际。比如有的城乡环卫一体化或城乡污水处理一体化项目设计的项目回报机制是可行性缺口补助;由于使用者付费部分(垃圾处理费或污水处理费)具有类行政收费性质,实施方案通常设计由政府有关部门代收;若政府有关部门实际代收的使用者付费收入不足,因项目回报机制为可行性缺口补助,政府预算只列缺口补助部分,因此使用者付费收入不足的部分即便政府有意愿补足但囿于项目回报机制而无法列入预算。

 

再比如,有的打包项目设计的是项目全部进入运维期后政府才付费,但有的子项目会提前竣工并进入运维期,如市政道路项目中各条道路会陆续竣工验收并投入使用;此种情况下,即便政府有意愿按实际情况付费,但因项目设计原因政府付费不能列入年度预算因而也就无法支付。但是,如果政府不按运维实际付费,那么相关运维成本就只能计入建设成本,这又可能导致项目总投资超概。

 

(二)项目总投资超概

 

项目总投资超概在PPP项目中属于较为普遍的现象。

 

导致项目总投资超概的原因可能有多方面,其中社会资本方的原因通常为项目组织管理不善,如质量不合格返工,工期延误导致的材料、人工成本增加等因素导致的项目建设成本增加;政府方的原因通常为项目内容调整或设计变更等因素导致的项目建设成本增加;此外还可能有如前所述的打包项目中子项目提前竣工验收进入运维期而政府不能按运维付费的情况下相关运维费只能计入建设成本导致的项目总投资超概的情况。

 

如果说导致项目总投资超概的责任依据项目合同尚可解决的话,因项目总投资变化导致的项目规范性问题将可能影响项目的后续运作。根据财政部《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》(财金〔2018〕54号)的要求,对于示范项目的项目总投资发生重大变化的,应对项目实施方案,物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、采购文件、项目合同等进行相应调整、变更。虽然该通知针对示范项目,但根据其基本精神,推而广之应当可适用于所有PPP项目。

 

但问题在于,因上述通知并未对“重大变化”进一步阐释,因此不同的理解就可能导致不同的结果。有的地方发文要求,项目因合作内容、总投资等核心边界条件发生重大变化,须对可研报告、立项批复、实施方案,物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、采购文件、项目合同等进行相应调整、变更的,应退出项目管理库。但因对何谓“重大变化”把握不准,所以许多超概的项目当前只能处于“搁置”状态。

 

(三)项目无运维内容

 

部分PPP项目实际无运维内容。如棚改安置房、博物馆、档案馆、党史馆、展览馆、图书馆、公立医院、公立学校、政务中心等项目,《实施方案》通常将物业管理服务作为项目运维内容,但根据我国《物业管理条例》的规定,物业管理服务主体应由业主来决定,因此社会资本方并非天然是项目运维主体。而且,多数项目的实际运维主体也确非社会资本方。

 

在社会资本方不能参与上述项目的物业管理服务的情况下,项目缺少可供社会资本方运维的其它内容,因此上述项目实际无运维内容。

 

(四)项目使用者付费收入不足

 

早期入库的地方综合管廊项目,因在一定地域范围内管廊的地下贯通能力不足及入廊费用过高等问题,导致管廊建好后并未实际投入使用,即无相应的入廊管网。但为维护管廊全生命周期的可持续及日常安全,社会资本方还需对其予以日常维护。这样就会只产生维护费用而无相应运营收入,即项目的使用者付费收入为零。因项目实施方案就综合管廊通常都设计了相当的使用者付费收入,如此以来,除非调整项目付费机制或将综合管廊项目调整出项目包(打包情况下),否则项目将因收支不平衡而不可持续。

 

另外,如前说述,在城乡环卫一体化或城乡污水处理一体化项目中,若项目回报机制设计为可行性缺口补助,那么对于使用者付费部分如垃圾处理费、污水处理费等通常也会存在收入不足的情况——原因可能有财务测算不准确、收费项目或标准调整或取消等,在此不再赘述——而此风险显然不能简单分配由社会资本方承担。

 

如此以来,上述情况就会导致与前述项目总投资超概时同样的处境,即项目应调整还是退库还是暂时搁置。

 

(五)项目绩效管理不规范

 

绩效管理包括绩效评价指标的设计及调整、绩效评价工作方案的编制、绩效监控、绩效评价、绩效评价结果应用等几个方面,而非单纯的绩效评价及结果应用。

 

一些项目的绩效评价指标严重脱离项目实际却不予调整,导致绩效评价流于形式。

 

一些项目在绩效评价工作方案中引入了绩效评价结果异议时的专家评审机制,但却未进一步明确专家选择机制、评审组织流程等,导致专家评审机制形同虚设;而将专家评审机制设置为上述争议解决机制的前置程序,则影响了项目绩效评价结果的及时做出。

 

一些地方政府片面理解项目按效付费的基本原则,认为项目不付费就无需进行绩效评价,因此堂而皇之以项目未付费(如前所述PPP项目存在政府付费不及时的情况)为理由,不对项目予以绩效评价;另外一些地方政府则以节省绩效评价相关费用为理由,在项目合同约定政府按季付费的情况下每半年或一年组织一次绩效评价,绩效评价周期与付费周期不匹配,按效付费不能有效落实。

 

(六)项目信息不完善

 

项目规范运作是项目入库信息完善的基础。如前所述,项目在实际执行过程中会存在诸如项目总投资、项目运维内容、项目回报机制等与准备阶段入库信息不一致的情况。按照既有政策,项目发生重大变化的,需通过调整予以规范或按退库处理。但是,对于何谓重大变化现有政策并未进一步明确;因此,许多存在上述问题的项目当前都只能暂时处于搁置状态,既未调整也未按退库处理。基于此,项目入库信息也只能相应暂时搁置,不能及时完善。

 

 

二、 PPP规范发展的调整路径

 

(一)及时规范整改

 

根据现有政策能规范整改的及时组织整改。比如项目绩效管理工作开展不规范的应及时规范地组织开展;政府付费不及时的应及时完善必要手续,依约履行付费义务。

 

根据现有政策不能规范整改的,调整现有政策或出台新政策基础上予以整改。比如项目建设内容发生变更的、项目总投资超概的、项目运维内容调整的、项目回报机制不符合项目实际的等,通过调整现有政策或出台新政策,明确什么情况下可整改什么情况下应退库。对于可通过调整入库信息予以整改的及时调整入库信息完成整改。

 

(二)果断退库

 

违背PPP基本原则,不能整改的,直接按退库处理。比如棚改安置房、博物馆、档案馆、党史馆、展览馆、图书馆、公立医院、公立学校、政务中心等无实际运维内容的项目(子项目),属于BT项目。上述项目若单独运作的,直接按退库处理;打包运作的,在调整项目入库信息基础上将相关子项目调整出库。

 

未违背PPP基本原则,但根据政策要求应退库的,按要求退库处理。比如前述发生重大变更的项目,通过调整现有政策或出台新政策,仍不符合规范要求应退库的,按退库处理。

 

(三)完善政策指引

 

PPP在国内目前还处于探索发展阶段,许多问题只有通过项目运作特别是执行阶段的实践才能逐渐反映出来。根据前述,有些问题是项目运作不规范导致的,有些问题则是现有政策不完善导致的。比如财金〔2018〕54号要求对项目总投资等发生重大变化的项目应通过调整相应入库信息等予以整改,但对于何谓“重大变化”未予明确,导致一些发生变化的项目究竟是可通过调整入库信息整改还是退库无所适从;再比如财政部《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》引入了对绩效评价结果异议时的专家评审机制,但对评审专家的选择机制如专家组人数、专家组成员专业及水平、政府与社会资本方的专家分配比例等未予明确,且对专家评审组织流程如政府方与社会资本方谁可发起专家评审、政府不发起或不选任专家时如何处理、专家评审场地安排、专家评审费用负担等也未予明确,导致专家评审机制未能实际发挥作用。

 

基于此,在PPP相关法规尚未出台的背景下,国务院及相关部门需根据PPP项目的运作实践,及时总结经验,不断完善相关政策指引,以规范PPP发展。

 

(四)统一思想认识

 

有地方政府在项目进入运维期后,简单地认为PPP模式比传统政府直投模式需支付更多财政支出,因此对PPP项目消极履行监管职责甚至欲将其退库处理。其本质上还是对PPP模式缺乏正确的理解或根本就无心(或无力)履行对PPP项目的规范性监管职责。基于此,有了政策指引,还需要地方政府统一思想,将PPP作为一项长期的工作,除应依约履行项目合同外,还应认真履行项目监管职责,这是确保PPP可持续发展的关键。

 

(五)规范咨询服务

 

与PPP的初步发展阶段一致,PPP咨询服务也只是处于初步发展阶段。PPP前期咨询(执行阶段之前)通常以项目入库为目的(社会资本因同样欠缺PPP专业知识,项目落地通常反而不是政府与社会资本考虑的重点,这也是有些民营社会资本深受PPP项目所累的原因所在),因此对于项目执行阶段可能遇到的问题欠缺认知或经验,导致一些项目的实施方案与项目合同在项目执行阶段无法实施或履行。有的项目设计建设期计息付息,但政府在建设期对项目利息不能列入政府付费预算;再如有的项目设计建设期绩效扣款从建设履约保函中扣除,但建设期绩效评价结果运用时项目已从建设期转入运维期,建设履约保函已由运维履约保函所替代;如此等等。PPP前期咨询更多是设想,后期咨询则事关执行。如果把PPP项目的前期阶段(执行阶段之前)比喻为项目的孕育与诞生阶段,那么后期阶段(执行阶段)则可以视为其成长阶段。成长阶段的咨询不仅事关项目监管以使其规范,还事关项目的可持续或提前终止时的利益可保障。基于此,在逐步规范PPP咨询服务的基础上,相对专业的第三方咨询机构的参与(无论是政府方委托,还是社会资本方委托(不限于绩效监控,对于项目的规范运作特别是执行阶段的规范运作,都会起到积极的推动作用。

 

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