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• 发布时间：2021-12-25 10:39
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【概要描述】 12月7日，财政部发布《关于规范国有金融机构资产转让有关事项的通知》（简称“财金【2021】102号《通知》”），以提高国有金融机构资产转让透明度，规范相关资产交易行为，维护国有金融资本出资人权益。本《通知》是落实财政部国有金融资本出资人角色的配套文件之一。     一、文件总体架构        财金【2021】102号《通知》在内容结构上主要分为三部分，第一部分为贯穿本文件全文的指导思想和总基调，即“依法依规，坚持等价有偿，公开、公平、公正原则，严防国有资产流失”。第二部分为国有金融机构资产转让各环节具体实操管控，即“细化法律适用、规范转让方式、合理确定价格、明确交易流程等”。重申了此前财政部制定的国有金融资产转让程序各环节的有关规定。第三部分为“信息披露与监管完善、落实主体责任”。着重强调各级财政部门应当加强对本级国有金融机构和属地中央国有金融机构资产转让行为的监督管理，发现转让方未执行或违反相关规定、侵害国有权益的，应当依法要求转让方立即中止或者终止资产转让行为，并向上级财政部门报告。三个部分囊括了金融国有资产的转让原则、转让方式、转让程序、转让价格确定、转让责任等，提出了清晰的政策界限。     二、重点内容解读     （一）适用范围与原则    财金【2021】102号《通知》明确将国有金融机构主体的基本概念概括为国有独资、国有全资、国有控股及实际控制金融机构（含其分支机构及拥有实际控制权的各级子企业）。国有金融机构的资产转让应严格遵守国家法律法规和政策规定，充分发挥市场配置资源作用，遵循等价有偿和公开公平公正的原则。涉及政府公共管理事项的，应当根据国家规定履行相关审批程序。确保资产转让透明，杜绝暗箱操作，严防国有资产的流失。这也是贯穿全文的指导思想和总基调。   （二）根据资产分类细化法律适用     1、适用《金融企业国有资产转让管理办法》（财政部令第54号）的资产类型转让：其一，是国有金融机构转让股权类资产。其二，是除国家另有规定外，涉及底层资产全部是股权类资产且享有浮动收益的信托计划、资管产品、基金份额等金融资产转让。目前，我国国有资产的监督管理模式是由国资委和财政部分别对各自负责的企业和资产类型进行监管的双线管理模式。其中金融企业的国有资产转让事宜适用财政部颁布的相关规定。该条款对股权类资产加强了监管力度，扩大了涉及底层资产全部是股权类资产的监管范围，并为其转让提供了有迹可循的参照方案。对于股权类资产转让的处置、收购及管理程序上，对从业者的专业性及风险意识提出了较高的要求。   2、适用财金【2021】102号《通知》的资产类型转让：其一，转让不动产、机器设备、知识产权、有关金融资产等非股权类资产，行业监管部门另有规定的从其规定。其二，转让标的资产在境外的。其三，正常开展业务涉及资产转让、报废资产处置、司法拍卖、政府征收资产等。另，纳入国有金融资本管理的凭借国家权力和信用支持的金融机构转让有关事宜执行102号《通知》规定。   （三）落实各主体责任     财金【2021】102号《通知》第二条提出，重大资产转让应需要严格落实“三重一大”决策制度，遵循“统一政策、分级管理”的原则，旨在杜绝暗箱操作，防止国有资产流失。而关于明确落实各方主体责任问题，在我国国有金融资本监管体系中早有渊源可寻。在2018年《中共中央、国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》（以下简称“《指导意见》”）中明确指出“当前国有金融资本管理还存在职责分散、权责不明、授权不清、布局不优，以及配置效率有待提高、法治建设不到位等矛盾和问题”“制定出台国有金融资本管理法律法规，明晰出资人的法律地位，实现权由法授、权责法定。履行国有金融资本出资人职责的机构依法行使相关权利，按照权责匹配、权责对等原则，承担管理责任。”而后在2019年11月，国务院办公厅印发《国有金融资本出资人职责暂行规定》，该规定在《指导意见》的基础上，进一步强调了各级财政部履行出资人职责的规定，从规则体系架构上为此次资产转让做好了铺垫，同时也意味着权责分配将落实下来。可见，防止国有资产流失，落实主体责任，杜绝暗箱操作需要脚踏实地、按图索骥且任重道远。   （四）转让方式     财金【2021】102号《通知》规定，除国家另有规定外，未经公开竞价处置程序，国有金融机构不得采取直接协议转让方式向非国有受让人转让资产。经国有金融机构按照授权机制审议决策后可以采取直接协议转让的方式进行转让。   关于场内协议转让行为，在财政部第54号令第22条有相关阐述，“经产权交易机构公开征集只产生1个符合条件的意向受让方时，产权转让可以采取场内协议转让方式进行，但转让价格不得低于挂牌价格。采取场内协议转让方式的，转让方应当与受让方进行充分协商，依法妥善处理转让中所涉及的相关事项后，签订产权转让协议（合同，下同）。”过往采取协议转让的方式将被限制，在国有资产转让时不再轻易直接通过协议转让方式进行交易。   另外，财政部第54号令第35条明确的三种经国务院批准或者财政部门批准，转让方可以采取直接协议转让方式转让非上市企业国有产权和上市公司国有股份的情况外，本《通知》增加了“集团内部资产转让、按照投资协议或合同约定条款履约退出、根据合同约定第三人行使优先购买权、将特定行业资产转让给国有及国有控股企业，以及经同级财政部门认可的其他情形，经国有金融机构按照授权机制审议决策后，可以采取直接协议转让方式进行交易”的情形。上述特殊资产在符合法律规定以及审批手续的情形下可协议转让，有利于提高资产处置效率、降低成本，有利于保障国有金融资产有序转让。   （五）确认转让对价     根据《金融企业国有资产评估监督管理暂行办法》（财政部令第47号）的规定，金融企业进行资产转让需委托资产评估机构进行资产评估。财金【2021】102号《通知》规定了可以豁免前置评估的情形，包括对于有明确市场公允价值的资产交易，转让标的价值较低（单项资产价值低于100万元）的资产交易，国有独资、全资金融机构之间的资产交易，国有金融机构及其独资全资子企业之间的资产交易，以及国有金融机构所属控股子企业之间发生的不会造成国有金融机构拥有的国有权益发生变动的资产交易，且经国有金融机构或第三方中介机构论证不会造成国有资产流失的，依法依规履行决策程序后可以不评估。有明确市场公允价值的资产交易可以参照市场公允价值确定转让底价，其他资产交易可以参照市场公允价值、审计后账面价值等方式确定转让底价。该规定提高了国有资产的处置效率，减少了成本，优化了资本配置。   （六）明确交易流程及价款支付   1、交易流程     102号《通知》规定了不同的公开交易方式，包括进场交易、公开拍卖、网络拍卖以及竞争性谈判等。其中对于竞争性谈判，《通知》并未做出明确的定义，财政部颁布的《政府采购非招标采购方式管理办法》（74号文）对竞争性谈判做了细化的管理规定：竞争性谈判是指“谈判小组与符合资格条件的供应商就采购货物、工程和服务事宜进行谈判，供应商按照谈判文件的要求提交响应文件和最后报价，采购人从谈判小组提出的成交候选人中确定成交供应商的采购方式”。《政府采购法》规定：竞争性谈判需要成立谈判小组，谈判小组由采购人的代表和有关专家共三人以上的单数组成，其中专家的人数不得少于成员总数的三分之二。与此相对应，102号《通知》规定，采取竞争性谈判方式的，应当有三人以上参加竞价；采取其他方式的，国家有相关规定的依据相关规定执行，没有规定的应当至少有两人以上参加竞价，当只有一人竞价时，需按照公告程序补登公告，公告7个工作日后，如确定没有新的竞价者参加竞价才能成交。   《财政部关于印发《金融资产管理公司资产处置管理办法（修订）》的通知（2008）》第十九条“资产公司转让资产原则上应采取公开竞价方式，包括但不限于招投标、拍卖、要约邀请公开竞价、公开询价等方式……以要约邀请公开竞价、公开询价等方式处置时，至少要有两人以上参加竞价”，由上可得，两份文件对于参与竞价的人数规定不同，因本通知为规范性文件，故建议以74号文为标准。   2、转让价款支付     财金【2021】102号《通知》进一步细化分期付款规定，有利于提高国有金融机构风险防控能力，完善现行不良资产市场的投资环境。   根据《企业国有资产交易监督管理办法》（以下简称32号令）第五十二条：“资产转让价款原则上一次性付清。”此前在国有金融资产处置过程中，存在分期付款现象，但在双方达成合意时对于分期付款的后置事项约定不明，且无规范性文件进行明确细化约束，分期付款比例不固定，少数转让会针对特殊情形约定违约金，并未提供有限担保。《通知》不仅规定了分期转让金额、规定了分期首款比例，而且要求分期付款需要提供合法有效的担保，明确了交割条款，使得涉及国有金融机构资产商务谈判有法可依，此举有利于加强对国有金融资产处置市场的风险把控和合规管理，进一步降低了差异化风险。此举的弊端在于加重了买受人的负担，适者生存的国有金融资产处置环境中，刺激了中小企业与实力企业的两极分化。   （七）完善信息披露及监督检查     1、信息披露   财金【2021】102号《通知》延续了32号令第五十条对于资产转让信息公告期的限定，102号通知对于转让底价为100万元-1000万元的资产转让项目的信息公告期规定为不少于10个工作日，高于1000万元的资产转让项目规定为不少于20个工作日。但其与《金融资产管理公司资产处置公告管理办法（修订）》的通知（2008）》（以下简称：87号《通知》）第九条的管理办法中第九条对于公告期限的规定不尽相同。二者对于公告期的规定存在竞合，考虑到二者均为财政部制定的规范性文件，且新旧法规原则，应以102号《通知》为准。新规较之原来的87号《通知》延长了公告期，充分保障了信息披露与监督，有利于国有金融机构资产转让市场的稳定。但此举亦延长了资产转让的处置时间，对于资产处置效率有一定影响。   2、加强监督检查   102号《通知》第七条强调监督制度，“各级财政部门、国有金融机构有关人员违反法律、行政法规及本通知规定，越权决策、玩忽职守、以权谋私，造成国有资产流失的，应当依法依规承担赔偿责任，并由有关部门按照人事和干部管理权限给予处分；构成犯罪的，移送司法机关处理。”此规定延续了32号令第五十九条中对相关责任人员应当承担责任的情况规定的精神，财政部在这项规定中，强调将金融国有资产流失与责任人个人利益挂钩，金融企业责任人连同金融国有资产的监管机构，即财政部门本身的责任亦概括于其中，实现责任到人、责任到位。   在此基础上，国有金融机构需要定期对所属分支机构及各级子企业资产转让事项进行内部审计，并于每年5月20日前,将上年度资产转让情况报同级财政部门。如存在违反法律法规情形的，依法移送司法机关处理。提高了对国有资产的保护效率，可有效防止国有资产的流失。   财金【2021】102号《通知》是落实财政部国有金融资本出资人角色的配套文件之一，进一步明确了前期国有金融机构资产转让政策执行的实操细节，对于保证国有资产有序流转、严防国有资产流失具有深远的指导意义。