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• 发布时间：2022-03-25 10:13
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【概要描述】 前言   现行行政诉讼法和司法解释规定了行政诉讼第三人制度，行政诉讼第三人有其独特的法律地位，实践中对第三人的把握以与行政行为或处理结果有利害关系为基础，应根据相应的标准和条件认定行政诉讼第三人。正确理解和把握行政诉讼第三人制度，对于妥善处理需要第三人参与的行政诉讼案件具有重要的意义。   一   行政诉讼第三人的法律特征     《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十九条规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。”   最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释（以下简称《适用解释》）第三十条规定：“行政机关的同一行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。与行政案件处理结果有利害关系的第三人，可以申请参加诉讼，或者由人民法院通知其参加诉讼。人民法院判决其承担义务或者减损其权益的第三人，有权提出上诉或者申请再审。行政诉讼法第二十九条规定的第三人，因不能归责于本人的事由未参加诉讼，但有证据证明发生法律效力的判决、裁定、调解书损害其合法权益的，可以依照行政诉讼法第九十条的规定，自知道或者应当知道其合法权益受到损害之日起六个月内，向上一级人民法院申请再审。”   根据以上规定，行政诉讼第三人，是指与被诉具体行政行为有利害关系，以自己的名义申请参加或应人民法院通知参加到行政诉讼中的原、被告以外的公民、法人或者其他组织。行政诉讼第三人具有以下法律特征： 1.第三人是原、被告以外的诉讼参加人，具有独立的法律地位，参加诉讼的目的不是为了维护原告的权益，也不是为了维护被告的权益，而是为了维护自己独立的合法权益； 2.第三人参加诉讼须是在行政诉讼程序已经启动且尚未终结前进行； 3.第三人参加诉讼是由自己申请或由人民法院通知参加； 4.第三人参加诉讼的根据是同被诉具体行政行为有利害关系； 5.第三人有权提出与案件有关的诉讼主张，其主张可以与原告或被告的诉讼主张不同，也可以与其中一方的主张一致，第三人对案件判决不服有权提出上诉或再审。   二   行政诉讼第三人的种类     根据《行政诉讼法》和《适用解释》的相关规定，公民、法人或其他组织作为行政诉讼第三人时，可分为与作出的行政行为有利害关系的第三人和与案件处理结果有利害关系的第三人。同时，在追加行政机关为被告、便于查清案件事实等情况下，行政机关也可作为第三人参与到诉讼中来。总的来说，行政诉讼的第三人大致可以分为三类：     （一）与行政行为有利害关系的第三人     与行政行为有利害关系的第三人是指本应提起行政诉讼却没有起诉，从而参与到其他原告提起的诉讼中的第三人。《适用解释》第三十条第一款规定：“行政机关的同一行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。”该条款规定的第三人即为与行政行为有利害关系的第三人。根据该条规定，与行政行为有利害关系的第三人须满足两个要件，一是与行政行为有利害关系，包括行政行为的相对人和其他利害关系人；二是利害关系人没有提起诉讼，从而参与到别人提起的诉讼中去。根据《适用解释》第二十七条的规定，同一行政行为涉及两个以上利害关系人的为必要共同诉讼，当事人没有参加诉讼的法院应通知其参加。《适用解释》第二十八条规定：“人民法院追加共同诉讼的当事人时，应当通知其他当事人。应当追加的原告，已明确表示放弃实体权利的，可不予追加；既不愿意参加诉讼，又不放弃实体权利的，应追加为第三人，其不参加诉讼，不能阻碍人民法院对案件的审理和裁判。”据此，必要共同诉讼中既不愿意参加诉讼又不放弃实体权利的第三人，系与行政行为有利害关系的第三人。因此，对与行政行为有利害关系的第三人的实质要件认定，可以参照必要共同诉讼中原告的标准进行判断。   关于与行政行为有利害关系的第三人，《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第六条规定：“人民法院受理房屋登记行政案件后，应当通知没有起诉的下列利害关系人作为第三人参加行政诉讼：（一）房屋登记簿上载明的权利人；（二）被诉异议登记、更正登记、预告登记的权利人；（三）人民法院能够确认的其他利害关系人。”上述第三人均是房屋登记机关作出登记行政行为的相对人，具有原告资格，因为没有提起诉讼，应由人民法院追加为第三人。     （二）与案件处理结果有利害关系的第三人     与案件处理结果有利害关系的第三人，是指虽然与被诉行政行为没有利害关系，不具有原告资格，但是案件的处理结果会对其权益产生影响的人，其类似于民事诉讼中无独立请求权的第三人。《适用解释》第三十条第二款规定：“与行政案件处理结果有利害关系的第三人，可以申请参加诉讼，或者由人民法院通知其参加诉讼。人民法院判决其承担义务或者减损其权益的第三人，有权提出上诉或者申请再审。”和与行政行为有利害关系的第三人不同，与案件处理结果有利害关系的第三人一开始就不符合原告的资格条件，只是为了保护其合法权益，简化诉讼程序，避免诉累，同时也为了节约司法资源，才将其纳入第三人的范围。   在（2013）琼行终字第169号案中，某市人民政府委托某城建投资公司进行某国际生态旅游区综合开发项目的基础设施建设，双方签署协议。市政府发布征收土地公告并与村民甲所在村民小组在内的村集体签订征收土地补偿协议。村民甲的土地在征收范围内，但村民甲对青苗的清点确认不予配合，在市政府国土部门向其发出限期自行清理青苗通知而其逾期未自行清理的情况下，市政府对青苗予以清除。甲对市政府的行政强制执行提起行政诉讼。此时，某城建投资公司是否可以作为第三人参加诉讼？首先，某城建投资公司并非政府强制执行行为的相对人，强制执行行为也未对其权益产生任何不利影响，所以，其并非与行政行为有利害关系的第三人。其次，若法院确认强制执行行为违法，因为本案行政行为所针对的标的物即青苗的特殊性，法院不能判决恢复原状，应判决赔偿损失，除非某城建投资公司与某市政府协议约定了此种情况下会对履行协议产生阻碍，否则赔偿损失的判决结果也不会对市政府履行协议产生影响，所以此种情况下某城建投资公司与判决结果并不存在利害关系，其不应作为第三人参加诉讼。   但是如果村民甲是基于对市政府与村集体签订土地征收补偿协议不服而提起行政诉讼，某城建投资公司虽然与签订土地补偿协议的行政行为不存在利害关系，但是若法院判决该土地征收补偿协议无效或者对村民甲不适用，那么市政府就无权征收土地或甲的土地，某城建投资公司也就无法根据其与市政府协议进行项目开发建设，势必会影响双方之间协议的履行，某城建投资公司从而与判决结果具有利害关系，便具备了第三人条件。   在(2017)最高法行申195号案中，最高院认为，关于“同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼”的规定，要明确至少包括：（一）第三人是确定的，而不能凡是与本案有关的可能权利或者利益人均为第三人；（二）利害关系是确定的，而不能凡是与本案有关的可能权利甚至利益均为有利害关系。否则，不仅容易造成在本案不当审理其他争议，扰乱行政诉讼的正常进行；而且容易造成案件久拖不决，影响有关行政法律关系的稳定。     （三）行政机关作为第三人     《适用解释》第二十六条第二款规定：“应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但行政复议机关作共同被告的除外。”根据该法条，除了复议机关作共同被告法，院必须追加其为被告外，其他原告不同意追加的共同被告应以第三人的身份参加诉讼。   另外，对于原本并非案件被告的行政机关，司法判例同样赋予其可以作为诉讼第三人的资格。（2016）最高法行申2907号案中，最高院认为，与被诉行政行为有关的其他行政机关作为第三人参加诉讼，通常属于一种单纯辅助参加，尤其在涉及批准行为、前置行为、辅助行为、行政合同以及超越职权的案件中，允许其他行政机关作为第三人参加诉讼，对于查明案件事实、分清法律责任，更具有积极意义。（2017）最高法行申2289号案中，最高院认为，虽然《行政诉讼法》第二十六条第五款规定，“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”，但如果行政机关委托的组织参加诉讼更便于查清案件事实，人民法院可以允许其以共同被告或者第三人的身份参加诉讼。在(2018)最高法行申5313号案中，最高院认为：梁屋村民小组不服上述复议决定向人民法院起诉，应以清远市政府为被告，阳山县政府如能作为第三人参加本案诉讼将更有利于查明案件事实，但阳山县政府未参加本案诉讼亦不违反法律规定，一、二审判决并无不当，本院予以维持。在上述案例中，行政机关均并非行政诉讼的被告，但是其参与诉讼有利于查明案件事实，且不会对当事人产生不利影响 ，所以最高院认可其可以作为第三人参与诉讼。   三   行政诉讼第三人的诉讼权利       （一）参加诉讼     根据《适用解释》第三十条的规定，对于与行政行为有利害关系的第三人，人民法院应通知其参加诉讼。与案件处理结果有利害关系的第三人，可以申请参加诉讼，或者由人民法院通知其参加诉讼。如果人民法院应通知而没有通知，或者应同意而没有同意，导致第三人未能参加诉讼的，就属于遗漏了必要参加诉讼的当事人。根据《适用解释》第一百零九条的规定：“原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。”在(2020)最高法行赔再5号案中，最高院认为：东方市政府前已认定岛西林场、皇宁村、 八所村为被征地的权利人，小岭村31组主张被征收土地中有部分土地属于其所有，则必然与上述三村中至少一个主体就被征收土地的权属产生冲突，必然侵犯其中至少一个被征收主体的利益。一、二审法院未通知上述三个主体参加诉讼，便直接对相关土地权属争议进行确认，可能侵犯案外人合法权益。因此，一、二审判决属于遗漏了必须参加诉讼的当事人的情形。本案就属于法院应通知第三人参加诉讼而未通知的情形。     （二）第三人的上诉权     《行政诉讼法》第二十九条第二款规定；“人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。”类似于《民事诉讼法》所规定的“人民法院判决承担民事责任的第三人，有当事人的诉讼权利义务”，法律赋予第三人有条件的上诉权，只有在判决对其产生不利影响时，第三人才有权上诉。因为第三人毕竟不是狭义上的诉讼当事人，和原被告居于不同的诉讼地位，理应拥有不同的诉讼权利。设立第三人制度的目的之一是为了减少诉讼周折，节约司法资源。若不对第三人的诉讼权利加以限制，可能会导致案件久拖不决，违背了设立第三人制度的目的。当然，基于第三人制度维护利害关系人权利的目的，若判决有损第三人权益，应赋予其上诉权。     （三）第三人的再审请求权     《适用解释》第三十条第三款规定：“行政诉讼法第二十九条规定的第三人，因不能归责于本人的事由未参加诉讼，但有证据证明发生法律效力的判决、裁定、调解书损害其合法权益的，可以依照行政诉讼法第九十条的规定，自知道或者应当知道其合法权益受到损害之日起六个月内，向上一级人民法院申请再审。”对此，最高院在（2018）最高法行