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• 作者：秦文霆
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• 发布时间：2021-03-28 10:17
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【概要描述】 摘要：政府信息公开是保障公民知情权的重要体现，也是明确政府责任、建设法治国家的应有之义，其落实具有公民知情权理论、信息不对称理论、危机周期生命理论等理论依据和《中华人民共和国政府信息公开条例》等法律依据。政府信息公开在突发公共卫生事件中尤为重要。本次新冠疫情下，与以往相比，政府信息公开的时效性加强、预警机制发挥作用、公开渠道也更加多元化，但是也暴露了诸多问题，其中有主体不统一、内容不全面、监督问责机制不完善等问题。针对上述三个问题，提出了统一政府信息公开的主体、提高政府信息公开的意识和完善政府信息公开的监督问责机制等相关建议，以期能够进一步提高政府在突发公共卫生事件中的信息公开水平，充分保障公民的知情权。   关键词：新冠疫情；政府信息公开；公布主体；公开内容；监督问责机制   一、政府信息公开   （一）依据   1. 理论依据   从公民知情权理论来看，在我国，公民知情权广义上指的是公民、法人或其他组织在法律允许的范围内要求义务人公开一定信息的权利；狭义上指的是公民在法律允许的范围内有权获悉政府信息，政府则有义务进行信息公开①。在以突发公共卫生事件为代表的公共危机事件中，公民是危险的主要承担者，知悉危机事件相关信息的愿望也就更加强烈；而政府是否及时公开信息，以及所公开信息的数量、质量，都直接或间接地关系到公民的权利，都是对政府所尽义务程度的衡量。   从信息不对称理论来看，政府和公众间的信息客观上存在着不对等。政府有着强大的行政权力，能够控制和掌握信息，在信息的数量和质量上都占优势；相比之下，只能在政府信息公开的范围内掌握部分信息的公众就处于弱势地位。在此背景下，如果不对政府信息公开进行一定意义上的强制和约束，当政府选择不公开或者有所选择地公开信息资源的时候，公众就很难获得及时、准确、全面的信息，不利于行政权利的制约和国家社会的长久运行。②   从危机生命周期理论来看，危机一般包括征兆期、发作期、延续期和痊愈期四个阶段。在征兆期，只是出现某些危机发生的征兆，危机并没有真正发生，也很难引起人们的关注；进入发作期，危机爆发并且很难控制，对人们的生活和精神造成很大影响，引起人们对危机的广泛关注；到了延续期，危机事件虽然基本得到控制，但是因为其打破了某些固有平衡，造成很多不可预测的因素，所造成的影响依然存在，民众对危机事件的关注度仍然很高；最后是痊愈期，此时危机一般已经消退，但是政府对危机事件的后续处理与总结就显得尤为重要。③因此，根据危机生命周期理论，危机在不同阶段呈现出不同的特点，民众对相关信息的需求也存在变化，政府应该因时制宜，及时公布信息，对克服危机和满足民众对信息的需求都具有重要意义。   2. 法律依据   根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定，在信息公开的程度上，行政机关应当及时、准确地公开政府信息，应当坚持以公开为常态、不公开为例外，遵循公正、公平、合法、便民的原则；在信息公开的管理上，行政机关应当加强政府信息资源的规范化、标准化、信息化管理，同时，加强互联网政府信息公开平台建设，推进政府信息公开平台与政务服务平台融合，提高政府信息公开在线办理水平；在公开的范围上，除了涉及国家秘密、社会安全以及商业秘密、个人隐私以及行政机关的内部事务信息另有规定外，其余的政府信息都应当公开。其中，涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的政府信息，行政机关应当主动公开；在信息公开的监督和保障方面，要求各级人民政府建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期对政府信息公开工作进行考核、评议，落实和保障信息公开制度，维护民众的知情权。   （二）突发公共卫生事件中政府信息公开的必要性概述   突发公共卫生事件具有突发性、不确定性和破坏性等特征，一旦爆发，就会对社会公共生活和公共安全造成极大的破坏，需要以政府为代表的公共管理部门采取措施，积极应对。政府信息公开是应对突发卫生事件中的重要一环：与民众相比，政府在信息资源的掌握和分析等方面都具有天然的优势，更有可能在突公共卫生事件来临之前发现征兆，及时采取有效的预防措施；同时，政府在社会生活中扮演着组织领导者的角色，面对突发公共卫生事件，要第一时间动员团结民众、寻找解决方案，在这个过程中，想要得到民众配合的一个非常关键的因素，就是及时、准确地公开有关信息，使民众对事态发展、政府措施有一个全面的把握，以提高突发卫生事件中的管理效率；在突发公共卫生事件中，社会大众对信息公开的需求也异常强烈，在当下自媒体时代，信息传播自由，也为谣言的滋生提供了土壤，如果政府能够及早进行全面信息公开，有利于减少不稳定因素、防止谣言的传播。④   二、新冠疫情下的政府信息公开   （一）现状   1.政府信息公开的时效性加强   信息具有时效性，及时度是衡量信息本身价值的关键。现代社会信息高度发达，自媒体时代更是加快了信息的传播速度，也助长了谣言的传播。如果政府不能在第一时间内将自身掌握的信息公开，公众就容易被谣言误导，其后果不单是影响危机处理的效率，也给整个社会带来不稳定的因素。非典时期，由于信息的不透明和不及时，流言在各地传播，甚至在多地引起抢购板蓝根等物品的热潮，在社会上造成了极大的恐慌。⑤   本次新冠疫情，吸取非典教训，在确认新冠疫情后，第一时间发布疫情数据，并且在应急响应后，每日发布疫情数据；⑥根据魏娜等（2020）等人的数据分析，有70%以上的调查对象认为政府在疫情发展、疫情治理、知识科普等方面的信息发布是及时的。⑦   2.政府信息公开的预警机制发挥作用   信息预警指的是，在突发公共卫生事件爆发前，通过已掌握的某些可能会导致危及发生或者加重危机的征兆，采取必要的措施来控制危机的爆发或者减轻危机的破坏性。⑧在突发公共卫生事件的情况下，信息预警机制需要政府主导，通过运用相关资源监测危机征兆，在公共危及爆发之前向社会发出警报。⑨非典疫情时期应急管理不力，没有及时发挥预警机制的预防应急作用。   在此之后，提出了“一案三制”的应急管理模式，即制定修订应急预案，建立健全应急体制、机制和法制。在2020年的新冠肺炎疫情防控中，成立了疫情防控领导小组，促进疫情防控工作有序、高效进行；同时，国家预警信息发布中心设置疫情动态、全民热搜、迁徙地图、实时播报等四个部分来实时更新疫情数据。⑩这对于政府和公众及时采取有效措施、缓解恐慌情绪具有重要意义。   3.政府信息公开的渠道多元化   传统的政府信息公开渠道，如报刊、书籍等渠道较为单一，且受时间、空间、经济成本等因素影响难以快速普及，存在一定的滞后性，限制了信息公开的效率，信息资源利用水平不高。⑪同时，政府无法做到及时反馈，难以根据公众的需求提供信息，公民的知情权难以得到有效的保障。   在本次新冠疫情中，政府除了传统的书报、广播、电视等方式来进行疫情信息公开，还充分利用政府网站和政务服务网等互联网站，以及微信公众号、微博、收集App、应用小程序等新媒体发布重要信息。⑫多元化的信息传播途径，以快捷便利的方式传播疫情信息，使信息传播的广度和深度都能有一个质的提升。值得一提的是，在本次新冠疫情中，新闻发布会作为一种特殊的信息传递方式，发挥了重要作用。比如，广州市政府截至2020年7月底，已召开超过150场新闻发布会，共有556家单位参与，境内外报道3万篇次，累计阅读量超过65亿次，大大促进了信息的传播，为疫情防控战营造了良好的舆论环境。⑬   （二）问题   1. 政府信息公开的主体不统一   在行政法律法规中，对在突发公共卫生事件中负有信息公开义务的政府主体有所规定，但是，在规定之间，相互并不统一。在《政府信息公开条例》中要求政府信息一般由制作或最初获取的部门单位负责公开，但其他法规另有规定的，从其规定；《突发事件应对法》第10条规定信息公开的义务主体是“有关人民政府及其部门”，第43条又规定成“县级以上各级人民政府”是发布警报的义务主体。⑭有的笼统规定有关政府；有的具体规定政府级别，主体规定不一，在实践中就容易造成相互推诿或者是重复发布等现象，不利于信息发布效率的提高。举例来说，在本次新冠疫情中，湖北盐城市在发布疫情信息的过程中，遇到了自己不是有权发布主体的问题，最后只能再通过省卫健委确认的形式予以变通。   2. 政府信息公开的内容不全面   首先，信息公开存在瞒报或谎报的现象。在突发公共卫生事件的初始阶段，由于不能保证信息的准确性，政府为了降低公共卫生事件中的不确定性，大多会选择先封锁消息，等事件渐趋明朗后再公开。⑮除此之外，地方功利化现象也比较严重，有些政府官员为了维护自身利益，只公开正面信息，对负面信息选择性忽略或者谎报正面信息。⑯这一方面是对公民知情权的侵害，另一方面，也容易形成塔西佗陷阱，引发公众对和政府的信任危机。在本次新冠肺炎疫情中，湖北省黄石市枫林镇水源村在武汉返乡人员的体温上报方面，村委会副主任在有确诊患者的情况下，体温信息也上报正常，出现了瞒报、谎报信息的现象。⑰   3. 政府信息公开的监督问责机制不完善   目前为止，我国在行政监督问责机制方面的法制建设比较薄弱，并没有严格的监督问责机制。首先，行政问责机制并没有专门的法律法规来保障，只是相当零散地分布在一些规定和条例中，并且，条例多流于形式，尚未形成有效的行政问责机制。⑱主要体现在两个方面，一是条例中规定的投诉、行政复议或诉讼等方式都属于事后补救，对共公共卫生事件解决的贡献最小。同时，公开不及时状况会对危机应急处置产生严重不良影响，倘若不提前建议与公开责任相匹配的绩效考核机制就难以保证政府责任承担；⑲二是监督方式单一。目前，突发公共卫生事件信息公开的的过程监督形式，主要是新闻舆论监督。但是新闻舆论评议较主观偏颇，容易情绪化，并且也主要是事后评价，具有一定的滞后性。⑳   三、突发公共卫生事件下对政府信息公开的建议   （一）统一政府信息公开的主体   在突发公共卫生事件的信息公开中，主体的协调统一是关键。明确政府信息公开的主体，既有利于提高信息公开的效率，也有利于事后依法追究其相应责任。具体来说，要做到以下三点：1）权责一致。为了更好地衔接《政府信息公开条例》对制作、保存信息机关进行信息公开的有关要求，公开义务主体应当是可以进行现场处置的机关；2）做好归口管理。为统筹做好信息公开工作、避免多方发布信息可能带来的混乱和无序，需要在处理事件时限定一个权威的发布主体。同时，考虑到县级以下政府工作部门因为条件所限，对信息的收集和全局掌握难以做到全面性和，建议将发布范围限定到县级以上工作部门；3）信息公布层级精简化。因为突发公共卫生事件具有突发性、不确定性和破坏性等特征，如果在层报或者推诿中浪费时间，容易延误时机，造成不可挽回的严重后果。因此，不宜将一地发生的事件，越级确定公开主体。可以根据突发公共卫生事件发生的地域范围，将有关信息限定为国、省、市、县四级。㉑   （二）提高政府信息公开意识   当下，我国社会处于转型阶段，社会发展存在矛盾、不稳定的因素；同时，这又是一个信息爆炸的时代，互联网的普及、自媒体的广泛应用，使得信息传播变得更加容易，信息管理反而更加困难，如果信息的传递不及时、不恰当，就会有被误解、被淹没的风险。因此，需要政府与时俱进、提高信息公开意识，在突发公共卫生事件爆发后，应当主动、及时、准确地公开信息。具体来说，应当做到以下两点：1）政府官员应当抛弃官本位思想，树立以人为本的政绩意识。政府是法律规定的权威信息发布者，政府官员必须从根本上主动抛弃落后的官本位行政观念，并且将为人民服务置于个人政绩之上；2）应当转变瞒报、谎报、封锁信息的危机处理方式。政府要摒弃自身的官僚作风，处理好突发公共卫生事件下信息公