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行政诉讼视野(七)| 行政诉讼起诉期限

行政诉讼视野(七)| 行政诉讼起诉期限

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  • 发布时间:2022-09-05 10:08
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【概要描述】 前 言   作为提起行政诉讼的法定要件之一,行政诉讼的起诉期限关乎公民、法人或其他组织能否依法行使诉权,进而维护自己的合法权益,是行政诉讼制度的重要内容。行政诉讼起诉期限不同于民事诉讼时效制度。针对不同类型的行政行为提起的诉讼,起诉期限起算点和期限长度不尽相同,需要准确把握。   一、行政诉讼起诉期限的性质   行政诉讼不适用民事诉讼的诉讼时效制度,而是适用起诉期限制度。行政诉讼的起诉期限是原告向法院提起行政诉讼,寻求司法救济的法定期限。   起诉期限制度不同于诉讼时效制度。首先,一般情况下行政诉讼的起诉期限没有中止、中断的规定,只有起诉期限的耽误以及特定情况下的申请延长。《行政诉讼法》第四十八条规定:“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的,被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的,在障碍消除后十日内,可以申请延长期限,是否准许由人民法院决定。”其次,行政诉讼的起诉期限是法定起诉要件之一,人民法院应依职权主动审查,超过法定期限起诉且无正当理由的,法院应裁定不予受理,已经立案的,裁定驳回起诉。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》(以下简称《适用解释》)第六十九条规定;“有下列情形之一,已经立案的,应当裁定驳回起诉:……(二)超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的……”   在(2017)最高法行申 5410 号案中,最高院认为:行政诉讼法上的起诉期限不同于民法上的诉讼时效。行政诉讼法的起诉期限,是法定的起诉条件之一。超过起诉期限的,将丧失进入实体审理的程序权利。由于行政案件属于公法诉讼,涉及公共利益和社会管理秩序的稳定性,所以对起诉是否符合法定条件,包括是否超过法定起诉期限,人民法院应当依职权进行审查,并非当事人不主张人民法院就不予审查的事项。   二、对不同行政行为的起诉期限   (一)对具体行政行为的起诉期限   《行政诉讼法》第四十六条规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年,其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的,人民法院不予受理。”《适用解释》第六十五条规定:“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的,其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算,但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”《适用解释》第六十四条第一款规定:“行政机关作出行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”   1.行政诉讼起诉期限的起算点。根据法条规定,在行政机关告知起诉期限的情况下,起算点为公民、法人或者其他组织知道或应当知道行政行为内容时;未告知的,从知道或者应当知道起诉期限之日起。需要注意的是,行政案件的起诉期限以知道或应当知道行政行为内容之日作为起算时点,而非以知道或应当知道行政行为违法之日作为起算时点[参见(2016)最高法行申 1798 号案];人民法院不能以被诉行政行为落款的日期作为起诉期限的起算点,而应以送达之日的次日作为起算点,来计算公民、法人或者其他组织起诉是否超过法定起诉期限[参见(2015)行监字第 1727 号案];最长起诉期限的起算点从行政行为作出之日起开始计算。   2.行政诉讼起诉期限长度。根据法条规定,在行政机关告知起诉期限的情况下,行政诉讼的起诉期限同时适用两个期限条件:从公民、法人或者其他组织知道或者应该知道行政行为内容之日起六个月,且不超过最长起诉期限。在行政机关未告知起诉期限的情况下,起诉期限需要同时适用三个期限条件:从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起六个月,且从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年,且不超过最长起诉期限。以上起诉期限需要同时满足,否则会丧失寻求司法救济的权利。   (二)请求确认行政行为无效的起诉期限   确认行政行为无效之诉是否受起诉期限限制,《适用解释》第九十四条规定:“公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为,人民法院经审查认为行政行为无效的,应当作出确认无效的判决。公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效,人民法院审查认为行政行为不属于无效情形,经释明,原告请求撤销行政行为的,应当继续审理并依法作出相应判决;原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的,裁定驳回起诉;原告拒绝变更诉讼请求的,判决驳回其诉讼请求。”第一百六十二条规定:“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼,请求确认行政行为无效的,人民法院不予立案。”   在(2020)最高法行再341号案中,最高院认为:“重大且明显违法的行政行为即无效行政行为,自始、绝对无效,不因时间推移而具有合法效力。当事人对2015年5月1日之后作出的行政行为可以随时提起确认无效请求,不受起诉期限限制。同时,为避免出现当事人滥用确认无效诉讼请求以规避起诉期限制度的情况,原告一方应当对被诉行政行为属于无效情形举证,被告一方亦可提出证据否定对方主张。人民法院应当对行政行为是否属于无效情形进行审查,认为行政行为属于无效情形的,则不受起诉期限限制;认为行政行为不属于无效情形的,人民法院应当向原告予以释明。经释明,原告变更请求撤销行政行为的,人民法院应当继续审理并审查是否符合撤销之诉的起诉期限规定,超过法定起诉期限的,裁定驳回起诉;原告拒绝变更诉讼请求的,判决驳回其诉讼请求。”所以,确认行政行为无效之诉不受起诉期限限制。   (三)对行政不作为的起诉期限   《行政诉讼法》第四十七条规定:“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的,公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的,从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关不履行的,提起诉讼不受前款规定期限的限制。”《适用解释》第六十六条规定:“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定,对行政机关不履行法定职责提起诉讼的,应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”   根据法条规定,起诉依申请的行政不作为,诉讼期限的起算点为行政机关履行法定职责期限届满之日,履行期限除法律法规另有规定的,原则上为接到申请之日两个月,起诉期限为起算点起六个月。但对于行政机关依职权履行法定职责情形下的起诉期限问题,现行法律尚无明确规定。一般情况下,只要行政机关依职权应履行的法定职责仍然合法有效存在,行政机关即持续负担作为义务,该作为义务不因行政机关怠于履行而消灭。行政机关对其依职权应履行的法定职责,亦不因行政相对人的履行申请而转变为依申请应履行的法定职责,也即此种情形并不适用《行政诉讼法》第四十七条所规定的起诉期限[参见(2020)最高法行再332号]。   (四)对行政复议决定的起诉期限   《行政诉讼法》第四十五条规定:“公民、法人或者其他组织不服复议决定的,可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的,申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定:“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定;但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂,不能在规定期限内作出行政复议决定的,经行政复议机关的负责人批准,可以适当延长,并告知申请人和被申请人;但是延长期限最多不超过三十日。”   在复议机关告知公民、法人或其他组织起诉期限的情况下,对复议机关作出的复议决定(包括不予受理决定)不服的,诉讼期限的起算点为收到复议决定书之日;对复议机关的不作为不服的,诉讼期限的起算点为复议期限届满之日,一般情况下为受理申请之日满六十日。复议期限均为起算点起十五日。复议机关未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的,起诉期限起算点为公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日,期限为十五天,但从知道或者应当知道复议决定内容之日起最长不得超过一年。   《适用解释》第五十八条规定:“法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序,公民、法人或者其他组织向复议机关申请行政复议后,又经复议机关同意撤回复议申请,在法定起诉期限内对原行政行为提起诉讼的,人民法院应当依法立案。”根据法条规定,申请复议又撤回的,对原行政行为起诉适用原行政行为的起诉期限规定。   (五)对行政协议的起诉期限   《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定:“人民法院审理行政协议案件,应当适用行政诉讼法的规定;行政诉讼法没有规定的,参照适用民事诉讼法的规定。”第二十五条规定:“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的,诉讼时效参照民事法律规范确定;对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的,起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”因此,关于行政协议的诉讼期间可以适用《行政诉讼法》中第四十六条的固定诉讼期限的规定,也可以适用《民法典》中关于诉讼时效终止、中断的规定。   在(2021)辽10行终60号案中,一审法院认为根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条的规定,公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的,诉讼时效参照民事法律规范确定。本案系原告起诉行政机关未按约定履行行政协议而起诉的案件,依据该条规定,应当适用民事诉讼法规定的诉讼时效中断的规定,本案原告至起诉之前一直在主张权利,故适用诉讼时效中断,对被告关于本案超过诉讼时效的意见不予支持。虽然二审法院撤销了一审法院的裁决书,但理由是有证据证明安平乡人民政府已履行了双方签订的安置协议,被上诉人一审诉请将房屋安置改为货币补偿无事实依据,而非超过诉讼期限。所以本案依然可以为行政协议类案件的诉讼期限问题提供参考。   (六)对行政赔偿的起诉期限   根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条,赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定,赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内,向人民法院提起诉讼。赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的,或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的,赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内,向人民法院提起诉讼。   2022年5月1日起开始施行的《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》对行政赔偿诉讼起诉期限问题作出更明确的规定。根据该规定,公民、法人或者其他组织应当自知道或者应当知道行政行为侵犯其合法权益之日起两年内,向赔偿义务机关申请行政赔偿。赔偿义务机关在收到赔偿申请之日起两个月内未作出赔偿决定的,公民、法人或者其他组织可以依照行政诉讼法有关规定提起行政赔偿诉讼。公民、法人或者其他组织提起行政诉讼时一并请求行政赔偿的,适用行政诉讼法有关起诉期限的规定。公民、法人或者其他组织仅对行政复议决定中的行政赔偿部分有异议,自复议决定书送达之日起十五日内提起行政赔偿诉讼的,人民法院应当依法受理。行政机关作出有赔偿内容的行政复议决定时,未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道行政复议决定内容之日起最长不得超过一年。   三、结语  

行政诉讼视野(七)| 行政诉讼起诉期限

【概要描述】


前 言

 

作为提起行政诉讼的法定要件之一,行政诉讼的起诉期限关乎公民、法人或其他组织能否依法行使诉权,进而维护自己的合法权益,是行政诉讼制度的重要内容。行政诉讼起诉期限不同于民事诉讼时效制度。针对不同类型的行政行为提起的诉讼,起诉期限起算点和期限长度不尽相同,需要准确把握。





 





一、行政诉讼起诉期限的性质





 

行政诉讼不适用民事诉讼的诉讼时效制度,而是适用起诉期限制度。行政诉讼的起诉期限是原告向法院提起行政诉讼,寻求司法救济的法定期限。

 

起诉期限制度不同于诉讼时效制度。首先,一般情况下行政诉讼的起诉期限没有中止、中断的规定,只有起诉期限的耽误以及特定情况下的申请延长。《行政诉讼法》第四十八条规定:“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的,被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的,在障碍消除后十日内,可以申请延长期限,是否准许由人民法院决定。”其次,行政诉讼的起诉期限是法定起诉要件之一,人民法院应依职权主动审查,超过法定期限起诉且无正当理由的,法院应裁定不予受理,已经立案的,裁定驳回起诉。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》(以下简称《适用解释》)第六十九条规定;“有下列情形之一,已经立案的,应当裁定驳回起诉:……(二)超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的……”

 

在(2017)最高法行申 5410 号案中,最高院认为:行政诉讼法上的起诉期限不同于民法上的诉讼时效。行政诉讼法的起诉期限,是法定的起诉条件之一。超过起诉期限的,将丧失进入实体审理的程序权利。由于行政案件属于公法诉讼,涉及公共利益和社会管理秩序的稳定性,所以对起诉是否符合法定条件,包括是否超过法定起诉期限,人民法院应当依职权进行审查,并非当事人不主张人民法院就不予审查的事项。

 





二、对不同行政行为的起诉期限





 





(一)对具体行政行为的起诉期限





 

《行政诉讼法》第四十六条规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年,其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的,人民法院不予受理。”《适用解释》第六十五条规定:“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的,其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算,但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”《适用解释》第六十四条第一款规定:“行政机关作出行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”

 

1.行政诉讼起诉期限的起算点。根据法条规定,在行政机关告知起诉期限的情况下,起算点为公民、法人或者其他组织知道或应当知道行政行为内容时;未告知的,从知道或者应当知道起诉期限之日起。需要注意的是,行政案件的起诉期限以知道或应当知道行政行为内容之日作为起算时点,而非以知道或应当知道行政行为违法之日作为起算时点[参见(2016)最高法行申 1798 号案];人民法院不能以被诉行政行为落款的日期作为起诉期限的起算点,而应以送达之日的次日作为起算点,来计算公民、法人或者其他组织起诉是否超过法定起诉期限[参见(2015)行监字第 1727 号案];最长起诉期限的起算点从行政行为作出之日起开始计算。

 

2.行政诉讼起诉期限长度。根据法条规定,在行政机关告知起诉期限的情况下,行政诉讼的起诉期限同时适用两个期限条件:从公民、法人或者其他组织知道或者应该知道行政行为内容之日起六个月,且不超过最长起诉期限。在行政机关未告知起诉期限的情况下,起诉期限需要同时适用三个期限条件:从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起六个月,且从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年,且不超过最长起诉期限。以上起诉期限需要同时满足,否则会丧失寻求司法救济的权利。

 





(二)请求确认行政行为无效的起诉期限





 

确认行政行为无效之诉是否受起诉期限限制,《适用解释》第九十四条规定:“公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为,人民法院经审查认为行政行为无效的,应当作出确认无效的判决。公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效,人民法院审查认为行政行为不属于无效情形,经释明,原告请求撤销行政行为的,应当继续审理并依法作出相应判决;原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的,裁定驳回起诉;原告拒绝变更诉讼请求的,判决驳回其诉讼请求。”第一百六十二条规定:“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼,请求确认行政行为无效的,人民法院不予立案。”

 

在(2020)最高法行再341号案中,最高院认为:“重大且明显违法的行政行为即无效行政行为,自始、绝对无效,不因时间推移而具有合法效力。当事人对2015年5月1日之后作出的行政行为可以随时提起确认无效请求,不受起诉期限限制。同时,为避免出现当事人滥用确认无效诉讼请求以规避起诉期限制度的情况,原告一方应当对被诉行政行为属于无效情形举证,被告一方亦可提出证据否定对方主张。人民法院应当对行政行为是否属于无效情形进行审查,认为行政行为属于无效情形的,则不受起诉期限限制;认为行政行为不属于无效情形的,人民法院应当向原告予以释明。经释明,原告变更请求撤销行政行为的,人民法院应当继续审理并审查是否符合撤销之诉的起诉期限规定,超过法定起诉期限的,裁定驳回起诉;原告拒绝变更诉讼请求的,判决驳回其诉讼请求。”所以,确认行政行为无效之诉不受起诉期限限制。

 





(三)对行政不作为的起诉期限





 

《行政诉讼法》第四十七条规定:“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的,公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的,从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关不履行的,提起诉讼不受前款规定期限的限制。”《适用解释》第六十六条规定:“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定,对行政机关不履行法定职责提起诉讼的,应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”

 

根据法条规定,起诉依申请的行政不作为,诉讼期限的起算点为行政机关履行法定职责期限届满之日,履行期限除法律法规另有规定的,原则上为接到申请之日两个月,起诉期限为起算点起六个月。但对于行政机关依职权履行法定职责情形下的起诉期限问题,现行法律尚无明确规定。一般情况下,只要行政机关依职权应履行的法定职责仍然合法有效存在,行政机关即持续负担作为义务,该作为义务不因行政机关怠于履行而消灭。行政机关对其依职权应履行的法定职责,亦不因行政相对人的履行申请而转变为依申请应履行的法定职责,也即此种情形并不适用《行政诉讼法》第四十七条所规定的起诉期限[参见(2020)最高法行再332号]。

 





(四)对行政复议决定的起诉期限





 

《行政诉讼法》第四十五条规定:“公民、法人或者其他组织不服复议决定的,可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的,申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定:“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定;但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂,不能在规定期限内作出行政复议决定的,经行政复议机关的负责人批准,可以适当延长,并告知申请人和被申请人;但是延长期限最多不超过三十日。”

 

在复议机关告知公民、法人或其他组织起诉期限的情况下,对复议机关作出的复议决定(包括不予受理决定)不服的,诉讼期限的起算点为收到复议决定书之日;对复议机关的不作为不服的,诉讼期限的起算点为复议期限届满之日,一般情况下为受理申请之日满六十日。复议期限均为起算点起十五日。复议机关未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的,起诉期限起算点为公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日,期限为十五天,但从知道或者应当知道复议决定内容之日起最长不得超过一年。

 

《适用解释》第五十八条规定:“法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序,公民、法人或者其他组织向复议机关申请行政复议后,又经复议机关同意撤回复议申请,在法定起诉期限内对原行政行为提起诉讼的,人民法院应当依法立案。”根据法条规定,申请复议又撤回的,对原行政行为起诉适用原行政行为的起诉期限规定。

 





(五)对行政协议的起诉期限





 

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定:“人民法院审理行政协议案件,应当适用行政诉讼法的规定;行政诉讼法没有规定的,参照适用民事诉讼法的规定。”第二十五条规定:“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的,诉讼时效参照民事法律规范确定;对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的,起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”因此,关于行政协议的诉讼期间可以适用《行政诉讼法》中第四十六条的固定诉讼期限的规定,也可以适用《民法典》中关于诉讼时效终止、中断的规定。

 

在(2021)辽10行终60号案中,一审法院认为根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条的规定,公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的,诉讼时效参照民事法律规范确定。本案系原告起诉行政机关未按约定履行行政协议而起诉的案件,依据该条规定,应当适用民事诉讼法规定的诉讼时效中断的规定,本案原告至起诉之前一直在主张权利,故适用诉讼时效中断,对被告关于本案超过诉讼时效的意见不予支持。虽然二审法院撤销了一审法院的裁决书,但理由是有证据证明安平乡人民政府已履行了双方签订的安置协议,被上诉人一审诉请将房屋安置改为货币补偿无事实依据,而非超过诉讼期限。所以本案依然可以为行政协议类案件的诉讼期限问题提供参考。

 





(六)对行政赔偿的起诉期限





 

根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条,赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定,赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内,向人民法院提起诉讼。赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的,或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的,赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内,向人民法院提起诉讼。

 

2022年5月1日起开始施行的《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》对行政赔偿诉讼起诉期限问题作出更明确的规定。根据该规定,公民、法人或者其他组织应当自知道或者应当知道行政行为侵犯其合法权益之日起两年内,向赔偿义务机关申请行政赔偿。赔偿义务机关在收到赔偿申请之日起两个月内未作出赔偿决定的,公民、法人或者其他组织可以依照行政诉讼法有关规定提起行政赔偿诉讼。公民、法人或者其他组织提起行政诉讼时一并请求行政赔偿的,适用行政诉讼法有关起诉期限的规定。公民、法人或者其他组织仅对行政复议决定中的行政赔偿部分有异议,自复议决定书送达之日起十五日内提起行政赔偿诉讼的,人民法院应当依法受理。行政机关作出有赔偿内容的行政复议决定时,未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道行政复议决定内容之日起最长不得超过一年。

 





三、结语





 




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前 

 

作为提起行政诉讼的法定要件之一,行政诉讼的起诉期限关乎公民、法人或其他组织能否依法行使诉权,进而维护自己的合法权益,是行政诉讼制度的重要内容。行政诉讼起诉期限不同于民事诉讼时效制度。针对不同类型的行政行为提起的诉讼,起诉期限起算点和期限长度不尽相同,需要准确把握。

 

一、行政诉讼起诉期限的性质

 

行政诉讼不适用民事诉讼的诉讼时效制度,而是适用起诉期限制度。行政诉讼的起诉期限是原告向法院提起行政诉讼,寻求司法救济的法定期限。

 

起诉期限制度不同于诉讼时效制度。首先,一般情况下行政诉讼的起诉期限没有中止、中断的规定,只有起诉期限的耽误以及特定情况下的申请延长。《行政诉讼法》第四十八条规定:“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的,被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的,在障碍消除后十日内,可以申请延长期限,是否准许由人民法院决定。”其次,行政诉讼的起诉期限是法定起诉要件之一,人民法院应依职权主动审查,超过法定期限起诉且无正当理由的,法院应裁定不予受理,已经立案的,裁定驳回起诉。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》(以下简称《适用解释》)第六十九条规定;“有下列情形之一,已经立案的,应当裁定驳回起诉:……(二)超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的……”

 

在(2017)最高法行申 5410 号案中,最高院认为:行政诉讼法上的起诉期限不同于民法上的诉讼时效。行政诉讼法的起诉期限,是法定的起诉条件之一。超过起诉期限的,将丧失进入实体审理的程序权利。由于行政案件属于公法诉讼,涉及公共利益和社会管理秩序的稳定性,所以对起诉是否符合法定条件,包括是否超过法定起诉期限,人民法院应当依职权进行审查,并非当事人不主张人民法院就不予审查的事项。

 

二、对不同行政行为的起诉期限

 

(一)对具体行政行为的起诉期限

 

《行政诉讼法》第四十六条规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年,其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的,人民法院不予受理。”《适用解释》第六十五条规定:“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的,其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算,但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”《适用解释》第六十四条第一款规定:“行政机关作出行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”

 

1.行政诉讼起诉期限的起算点。根据法条规定,在行政机关告知起诉期限的情况下,起算点为公民、法人或者其他组织知道或应当知道行政行为内容时;未告知的,从知道或者应当知道起诉期限之日起。需要注意的是,行政案件的起诉期限以知道或应当知道行政行为内容之日作为起算时点,而非以知道或应当知道行政行为违法之日作为起算时点[参见(2016)最高法行申 1798 号案];人民法院不能以被诉行政行为落款的日期作为起诉期限的起算点,而应以送达之日的次日作为起算点,来计算公民、法人或者其他组织起诉是否超过法定起诉期限[参见(2015)行监字第 1727 号案];最长起诉期限的起算点从行政行为作出之日起开始计算。

 

2.行政诉讼起诉期限长度。根据法条规定,在行政机关告知起诉期限的情况下,行政诉讼的起诉期限同时适用两个期限条件:从公民、法人或者其他组织知道或者应该知道行政行为内容之日起六个月,且不超过最长起诉期限。在行政机关未告知起诉期限的情况下,起诉期限需要同时适用三个期限条件:从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起六个月,且从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年,且不超过最长起诉期限。以上起诉期限需要同时满足,否则会丧失寻求司法救济的权利。

 

(二)请求确认行政行为无效的起诉期限

 

确认行政行为无效之诉是否受起诉期限限制,《适用解释》第九十四条规定:“公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为,人民法院经审查认为行政行为无效的,应当作出确认无效的判决。公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效,人民法院审查认为行政行为不属于无效情形,经释明,原告请求撤销行政行为的,应当继续审理并依法作出相应判决;原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的,裁定驳回起诉;原告拒绝变更诉讼请求的,判决驳回其诉讼请求。”第一百六十二条规定:“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼,请求确认行政行为无效的,人民法院不予立案。”

 

在(2020)最高法行再341号案中,最高院认为:“重大且明显违法的行政行为即无效行政行为,自始、绝对无效,不因时间推移而具有合法效力。当事人对2015年5月1日之后作出的行政行为可以随时提起确认无效请求,不受起诉期限限制。同时,为避免出现当事人滥用确认无效诉讼请求以规避起诉期限制度的情况,原告一方应当对被诉行政行为属于无效情形举证,被告一方亦可提出证据否定对方主张。人民法院应当对行政行为是否属于无效情形进行审查,认为行政行为属于无效情形的,则不受起诉期限限制;认为行政行为不属于无效情形的,人民法院应当向原告予以释明。经释明,原告变更请求撤销行政行为的,人民法院应当继续审理并审查是否符合撤销之诉的起诉期限规定,超过法定起诉期限的,裁定驳回起诉;原告拒绝变更诉讼请求的,判决驳回其诉讼请求。”所以,确认行政行为无效之诉不受起诉期限限制。

 

(三)对行政不作为的起诉期限

 

《行政诉讼法》第四十七条规定:“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的,公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的,从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关不履行的,提起诉讼不受前款规定期限的限制。”《适用解释》第六十六条规定:“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定,对行政机关不履行法定职责提起诉讼的,应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”

 

根据法条规定,起诉依申请的行政不作为,诉讼期限的起算点为行政机关履行法定职责期限届满之日,履行期限除法律法规另有规定的,原则上为接到申请之日两个月,起诉期限为起算点起六个月。但对于行政机关依职权履行法定职责情形下的起诉期限问题,现行法律尚无明确规定。一般情况下,只要行政机关依职权应履行的法定职责仍然合法有效存在,行政机关即持续负担作为义务,该作为义务不因行政机关怠于履行而消灭。行政机关对其依职权应履行的法定职责,亦不因行政相对人的履行申请而转变为依申请应履行的法定职责,也即此种情形并不适用《行政诉讼法》第四十七条所规定的起诉期限[参见(2020)最高法行再332号]。

 

(四)对行政复议决定的起诉期限

 

《行政诉讼法》第四十五条规定:“公民、法人或者其他组织不服复议决定的,可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的,申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定:“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定;但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂,不能在规定期限内作出行政复议决定的,经行政复议机关的负责人批准,可以适当延长,并告知申请人和被申请人;但是延长期限最多不超过三十日。”

 

在复议机关告知公民、法人或其他组织起诉期限的情况下,对复议机关作出的复议决定(包括不予受理决定)不服的,诉讼期限的起算点为收到复议决定书之日;对复议机关的不作为不服的,诉讼期限的起算点为复议期限届满之日,一般情况下为受理申请之日满六十日。复议期限均为起算点起十五日。复议机关未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的,起诉期限起算点为公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日,期限为十五天,但从知道或者应当知道复议决定内容之日起最长不得超过一年。

 

《适用解释》第五十八条规定:“法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序,公民、法人或者其他组织向复议机关申请行政复议后,又经复议机关同意撤回复议申请,在法定起诉期限内对原行政行为提起诉讼的,人民法院应当依法立案。”根据法条规定,申请复议又撤回的,对原行政行为起诉适用原行政行为的起诉期限规定。

 

(五)对行政协议的起诉期限

 

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定:“人民法院审理行政协议案件,应当适用行政诉讼法的规定;行政诉讼法没有规定的,参照适用民事诉讼法的规定。”第二十五条规定:“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的,诉讼时效参照民事法律规范确定;对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的,起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”因此,关于行政协议的诉讼期间可以适用《行政诉讼法》中第四十六条的固定诉讼期限的规定,也可以适用《民法典》中关于诉讼时效终止、中断的规定。

 

在(2021)辽10行终60号案中,一审法院认为根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条的规定,公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的,诉讼时效参照民事法律规范确定。本案系原告起诉行政机关未按约定履行行政协议而起诉的案件,依据该条规定,应当适用民事诉讼法规定的诉讼时效中断的规定,本案原告至起诉之前一直在主张权利,故适用诉讼时效中断,对被告关于本案超过诉讼时效的意见不予支持。虽然二审法院撤销了一审法院的裁决书,但理由是有证据证明安平乡人民政府已履行了双方签订的安置协议,被上诉人一审诉请将房屋安置改为货币补偿无事实依据,而非超过诉讼期限。所以本案依然可以为行政协议类案件的诉讼期限问题提供参考。

 

(六)对行政赔偿的起诉期限

 

根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条,赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定,赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内,向人民法院提起诉讼。赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的,或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的,赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内,向人民法院提起诉讼。

 

2022年5月1日起开始施行的《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》对行政赔偿诉讼起诉期限问题作出更明确的规定。根据该规定,公民、法人或者其他组织应当自知道或者应当知道行政行为侵犯其合法权益之日起两年内,向赔偿义务机关申请行政赔偿。赔偿义务机关在收到赔偿申请之日起两个月内未作出赔偿决定的,公民、法人或者其他组织可以依照行政诉讼法有关规定提起行政赔偿诉讼。公民、法人或者其他组织提起行政诉讼时一并请求行政赔偿的,适用行政诉讼法有关起诉期限的规定。公民、法人或者其他组织仅对行政复议决定中的行政赔偿部分有异议,自复议决定书送达之日起十五日内提起行政赔偿诉讼的,人民法院应当依法受理。行政机关作出有赔偿内容的行政复议决定时,未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道行政复议决定内容之日起最长不得超过一年。

 

三、结语

 

因行政诉讼的情况具有多样性,我国立法对起诉期限分情况进行了规定,基本上采取固定起诉期限以及最长起诉期限模式。一般情况下对于行政诉讼中的起诉期限问题,不适用民事诉讼时效的终止和中断,即使是因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的,当事人也仅可以申请人民法院延长期限,但这并不说明行政诉讼的起诉期限就完全不同于民法上诉讼时效的规定,在特殊的行政协议类案件中,同样可以参照民法中关于时效的规定来进行处理。

 

行政诉讼中起诉期限制度目的在于防止司法救济权被滥用,以及确保行政行为的法效性,行政行为已经做出便不能随意更改,只有经过特定的途径才可以对其进行撤销或变更。同时为了督促行政相对人及时行使起诉权利,除特殊情况外,起诉期限届满则不符合起诉条件,无法进入诉讼程序。

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