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地产视角:土地开发过程中涉及文物保护的法律风险防范

地产视角:土地开发过程中涉及文物保护的法律风险防范

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  • 发布时间:2022-10-18 09:48
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【概要描述】 我国拥有数千年底蕴,每一座城市都有其历史沉淀,当土地开发过程中无意间挖掘到深埋的遗迹,在人类宝贵财富面世的同时,也出现了一系列法律问题。比如,土地出让阶段针对可能的地下埋藏物如何规避风险,项目建设过程中涉及到文物遗迹保护应如何处理,因文物保护导致项目损失应如何维权等等。本文将针对土地开发过程中涉及文物保护工作的法律问题,探究相关的解决方案。   一、关于文物保护范围及相关规定   根据《中华人民共和国文物保护法》的相关规定,受国家保护的文物主要包括以下种类:1、具有历史、艺术、科学价值的古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺和石刻、壁画;2、与重大历史事件、革命运动或者著名人物有关的以及具有重要纪念意义、教育意义或者史料价值的近代现代重要史迹、实物、代表性建筑;3、历史上各时代珍贵的艺术品、工艺美术品;4、历史上各时代重要的文献资料以及具有历史、艺术、科学价值的手稿和图书资料等;5、反映历史上各时代、各民族社会制度、社会生产、社会生活的代表性实物。此外,具有科学价值的古脊椎动物化石和古人类化石同文物一样受国家保护。   为了保护我国地下埋藏的文物、遗迹和现有的不可移动文物,我国文物保护法内容中规定了文物保护单位的保护范围和建设控制地带的概念,文物保护单位的保护范围内不得进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业;文物保护单位的建设控制地带内进行建设工程,也有不得破坏文物保护单位的历史风貌、工程设计方案应当根据文物保护单位的级别,经相应的文物行政部门同意后,报城乡建设规划部门批准。可见,拟开发的土地一旦在上述两种范围内,开发商需要更为复杂且严格的申报流程。特别是大型基本建设工程和文物保护范围内的项目建设,因其更容易出现文物保护相关问题,审批流程也格外严格。   随着《济南市人民政府办公厅关于推进国有建设用地考古调查勘探发掘前置工作的实施意见》(济政字〔2020〕38号)和《济南市人民政府关于推进国有建设用地考古调查勘探发掘前置工作的补充意见》(济政字〔2021〕13号)的出台,济南市文物保护规定由“考古后置”变为“考古前置”,市自然资源和规划部门应于每年3月底前向市文物行政部门提供年度土地供应计划;计划外的土地供应,土地熟化主体可根据需要随时提出考古调查、勘探申请,一级文物分布区应在土地供应前2个月提出考古勘探申请,二、三级文物分布区应在土地供应前1个月提出考古调查、勘探申请。济南市针对国有建设用地的出让,进一步明确了应当进行考古勘探的土地范围,细化了勘探责任主体,规范了保护区内土地出让的流程,在土地出让阶段,尽可能地保障出让土地无文物负担。   二、相关判例及分析       案例一:(2020)川14行终52号   案件名称:《眉山鹭湖众城置业有限公司、眉山市自然资源局行政征收二审行政判决书》   裁判观点:对于2018年2月26日至2018年6月30日期间的案涉土地文物考古时间,是否应当从上诉人鹭湖众城公司支付土地出让金的逾期时间内予以扣减的问题,本院认为,首先,案涉土地的交付时间为2018年1月2日,案涉土地发现文物的时间为2018年2月26日,发现文物的时间节点在被上诉人眉山市自然资源局已履行土地交付义务之后,在上诉人鹭湖众城公司实际占有土地并开工建设期间发现文物的交易风险不当应由被上诉人眉山市自然资源局负担;其次,双方签订的《土地出让合同》虽然并未对案涉土地可能发现文物的情况进行约定,但在案涉土地的拍卖文件中已明确“若规划红线范围内涉及地下文物,由宗地竞得人按现行文物管理有关规定办理,所需费用由竞买人承担”。上诉人鹭湖众城公司在竞买土地前已阅读并同意该文件,拍卖文件的该约定应当视为《土地出让合同》的组成部分。该约定对案涉土地可能涉及的地下文物的处理方式及费用负担进行了明确,从该约定来看,上诉双方对案涉土地不排除存在地下文物这一事件存在共同的预见性,案涉土地发现文物这一事件并非《中华人民共和国合同法》第一百一十七条所规定的不能预见、不能避免并不能克服的不可抗力,故不能作为上诉人鹭湖众城公司抗辩免除缴纳违约金的法定事由。案涉土地因发现地下文物导致的延迟建设商业风险,应当由上诉人鹭湖众城公司承担。另,上诉人鹭湖众城公司在上诉中称,对国有建设用地出让时新发现文物的情况,有某些地方政府作出准予延期缴纳的规定,故本案亦应当认定其延期缴款不属于违约。对此,本院认为,一方面,相关地方政府的规范性文件并非本案行政诉讼的参照依据,另一方面,本地政府亦对国有建设用地出让时新发现文物如何处理并无明确规定,故上诉人的该辩称理由不能成立。综上,2018年2月26日至2018年6月30日期间的案涉土地文物考古时间不应当从上诉人鹭湖众城公司支付土地出让金的逾期时间内予以扣减。   本案例中,开发商对案涉土地不排除存在地下文物这一事件存在预见性,且土地出让部门已履行完毕应尽义务,拍卖合同也对案涉土地可能涉及的地下文物的处理方式及费用负担进行了明确。因此,开发商只能独立承担风险及损失。       案例二:(2020)鲁01民终9613号   案件名称:《济南市历下区住房和城市建设局与济南世茂置业有限公司物权保护纠纷二审判决书》   裁判观点:金家大院系省级文物保护单位,在院落外围存在保护范围和建设控制范围,即使在世茂置业公司陈述的土地红线之外,也应当按照文物保护的要求保护和建设。关于恢复金家大院外围景观问题。二审中,历下住建局向法庭提交了世茂置业公司给历下住建局出具的《关于金家大院外围景观铺装造价情况说明》,并且附有外围景观效果图及范围图,证实涉案争议发生之前金家大院的外围景观情况,世茂置业公司对该证据的真实性没有异议,辩称该证据无法证实外围景观系其拆除。本院经审查认为,上述证据系世茂置业公司自己出具,真实性可以确定,附图亦可以证实当时金家大院外围景观情况,现因世茂置业公司在金家大院周围开发导致其外围景观遭到破坏,世茂置业公司应该负有恢复外围景观的义务。因此,对于历下住建局主张恢复金家大院外围景观的该项诉讼请求,本院予以支持。   本案例中,建设单位在文物保护单位的建设控制地带内进行作业,按照法律规定不得破坏文物保护单位的历史风貌,而建设单位的行为已经破坏了文物,则应当承担恢复义务。       案例三:(2018)浙行再4号   案件名称:湖州德隆置业有限公司、湖州市自然资源和规划局、湖州太湖旅游度假区管理委员会其他再审行政裁定书   裁判观点:本案中,案涉土地系因文物保护致使规划条件变化发生纠纷,被申请人作为土地出让方,第三人作为利害关系人,与申请人之间以置换土地方式解决涉案土地纠纷具有国土资源部的规章依据。如“以置换土地补差价的方式”的确定、置换土地的选定、土地价格的评估、合法性审查等经正当行政程序作出,且不违反现行法律法规规章的强制性规定,以该方式解决本案历史纠纷,有利于平衡各方利益、有利于实质化解争议、有利于降低行政成本。本案再审期间,各方曾达成“以置换土地补差价的方式”意向和解方案,现各方仍在争取和解,在此情形下,被申请人作为案涉土地出让方,通过优化完善“以置换土地补差价的方式”解决纠纷的行政程序方案,以便湖州市人民政府及时研究作出决定,属于被申请人履行行政职责的范围。综上,本案原一、二判决存在认定事实不清,主要证据不足。案涉出让土地的现状也需要进一步查明。   本案中,案情复杂,一二审也做出了对建设单位已支付费用给予部分补偿,而再审期间各方曾达成“以置换土地补差价的方式”意向和解方案,现各方仍在争取和解。据此,文物保护导致原规划无法实现的情况下,建设单位可提出补偿或土地置换等补偿请求。       案例四:(2020)陕0116民初15058号    案件名称:陕西法恩森建设工程有限公司、陕西黄河建设工程有限公司等建设工程合同纠纷民事一审民事判决书   裁判观点:关于原告要求支付的临建设施配套工程费管理费及施工预购置材料费、工程工具材料及辅助费、施工现场保护措施费等费用承担问题,从双方所提供的证据证明,造成原告退出工地的原因虽然有文物勘察因素,但更主要的是黄河公司单方解除与法恩森公司的合同关系,同时考虑到原告系包工包料因素,故由此造成的上述费用应由法恩森公司及黄河公司共同向原告酌情予以支付。   本案例中,建设施工中出现文物保护工作后,合作开发的一方单方解除了合同,但文物保护工作并非其解除合同的主要原因,也不属于法定解除事由,因此黄河公司依然要承担责任。   三、关于风险防范的建议   (一)土地出让阶段风险规避   1、根据我国现行相关法律规定,在土地出让阶段,开发商基本无法在文物保护单位的保护范围内进行项目开发,但建设控制地带的开发只要符合审批流程是可以获得的。而开发商在建设控制地带内进行土地开发时,切记开发过程中不得破坏文物保护单位的历史风貌;开发的工程设计方案应在对应级别的文物行政主管部门指导下进行修改,经同意后报建设规划部门批准。   2、开发商可以在土地出让合同中就该宗土地可能发现文物的情况进行协商约定,最大程度地降低己方风险承担。   3、开发商可以先调查该土地是否进行过文物勘探,特别是对照图纸检验是否在文物保护范围,同时若土地用于大型基础建设工程,则依法必须要先进行文物勘探。   4、针对不可移动文物,采取原址保护、迁移、拆除等所产生的全部费用,均由开发商列入建设工程预算,即由开发商承担此费用。因此,从成本节约角度考虑,开发商在选址时应尽量避免周边有不可移动文物的土地。   (二)项目建设过程中涉及到文物遗迹保护的处理   1、文物属于国家财产,当土地开发中发现文物遗迹等,一定要及时上报给有关部门,切不可为了赶工期而隐瞒,或为了霸占文物而私自挖掘,否则将可能面临刑事处罚的严重后果。   2、开发商或投资方需要注意,文物勘探导致的项目延期并非合同解除的法定条件,不能单纯因为文物挖掘等工作导致项目进度延期就要求退出开发,在出现此情况时,应按照合同约定处理,切不可直接退出,导致己方承担巨额违约赔偿。   3、开发商在施工阶段需要注意对周边文物进行保护,避免因开发导致文物被波及损坏,当施工过程中不慎产生破坏等影响时,要立刻停工,第一时间与文物保护部门沟通,及时止损,避免对文物造成更大破坏,导致开发商承担更严重责任。   5、当房地产项目因文物保护而造成施工延期时,开发商要及时与购房者取得联系,说明情况并出具文物部门开具的文物保护材料和相关法律规定,免除己方责任,同时对购房者的请求要认真对待并积极协商解决,以免产生矛盾,引起冲突。   (三)因文物保护导致项目损失的维权思路   1、我国规定土地出让部门出让的土地应当为“净地”,但净地的要求中并未规定必须对土地进行考古调查勘探,因此开发商拿到受让土地后,在进行开发建设的过程中,仍存在挖掘到文物的可能性。如果能明确文物勘探责任主体,则出现该类问题时,开发商可要求相关责任主体承担赔偿责任。   2、依据《闲置土地处置办法》第二条、第八条的规定,因军事管制、文物保护等无法动工开发造成土地闲置的,市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商,选择置换土地。据此,当土地开发期间,因文物保护工作导致项目延期甚至导致项目无法进行时,开发商可以准备好相应材料,依法向政府申请土地置换。   3、根据我国行政诉讼法解释第十四条规定,被告因公共利益需要或者其他法定理由单方变更、解除协议,给原告造成损失的,判决被告予以补偿。因此,开发商可据此申请补偿。然而现阶段我国对因文物保护导致的损失赔偿并没有统一标准,也没有相关法律规定,因此开发商在考虑追偿时可以多参考相关

地产视角:土地开发过程中涉及文物保护的法律风险防范

【概要描述】



我国拥有数千年底蕴,每一座城市都有其历史沉淀,当土地开发过程中无意间挖掘到深埋的遗迹,在人类宝贵财富面世的同时,也出现了一系列法律问题。比如,土地出让阶段针对可能的地下埋藏物如何规避风险,项目建设过程中涉及到文物遗迹保护应如何处理,因文物保护导致项目损失应如何维权等等。本文将针对土地开发过程中涉及文物保护工作的法律问题,探究相关的解决方案。





 




一、关于文物保护范围及相关规定





 

根据《中华人民共和国文物保护法》的相关规定,受国家保护的文物主要包括以下种类:1、具有历史、艺术、科学价值的古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺和石刻、壁画;2、与重大历史事件、革命运动或者著名人物有关的以及具有重要纪念意义、教育意义或者史料价值的近代现代重要史迹、实物、代表性建筑;3、历史上各时代珍贵的艺术品、工艺美术品;4、历史上各时代重要的文献资料以及具有历史、艺术、科学价值的手稿和图书资料等;5、反映历史上各时代、各民族社会制度、社会生产、社会生活的代表性实物。此外,具有科学价值的古脊椎动物化石和古人类化石同文物一样受国家保护。

 

为了保护我国地下埋藏的文物、遗迹和现有的不可移动文物,我国文物保护法内容中规定了文物保护单位的保护范围和建设控制地带的概念,文物保护单位的保护范围内不得进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业;文物保护单位的建设控制地带内进行建设工程,也有不得破坏文物保护单位的历史风貌、工程设计方案应当根据文物保护单位的级别,经相应的文物行政部门同意后,报城乡建设规划部门批准。可见,拟开发的土地一旦在上述两种范围内,开发商需要更为复杂且严格的申报流程。特别是大型基本建设工程和文物保护范围内的项目建设,因其更容易出现文物保护相关问题,审批流程也格外严格。

 

随着《济南市人民政府办公厅关于推进国有建设用地考古调查勘探发掘前置工作的实施意见》(济政字〔2020〕38号)和《济南市人民政府关于推进国有建设用地考古调查勘探发掘前置工作的补充意见》(济政字〔2021〕13号)的出台,济南市文物保护规定由“考古后置”变为“考古前置”,市自然资源和规划部门应于每年3月底前向市文物行政部门提供年度土地供应计划;计划外的土地供应,土地熟化主体可根据需要随时提出考古调查、勘探申请,一级文物分布区应在土地供应前2个月提出考古勘探申请,二、三级文物分布区应在土地供应前1个月提出考古调查、勘探申请。济南市针对国有建设用地的出让,进一步明确了应当进行考古勘探的土地范围,细化了勘探责任主体,规范了保护区内土地出让的流程,在土地出让阶段,尽可能地保障出让土地无文物负担。

 





二、相关判例及分析





 








 



 








案例一:(2020)川14行终52号





 

案件名称:《眉山鹭湖众城置业有限公司、眉山市自然资源局行政征收二审行政判决书》

 

裁判观点:对于2018年2月26日至2018年6月30日期间的案涉土地文物考古时间,是否应当从上诉人鹭湖众城公司支付土地出让金的逾期时间内予以扣减的问题,本院认为,首先,案涉土地的交付时间为2018年1月2日,案涉土地发现文物的时间为2018年2月26日,发现文物的时间节点在被上诉人眉山市自然资源局已履行土地交付义务之后,在上诉人鹭湖众城公司实际占有土地并开工建设期间发现文物的交易风险不当应由被上诉人眉山市自然资源局负担;其次,双方签订的《土地出让合同》虽然并未对案涉土地可能发现文物的情况进行约定,但在案涉土地的拍卖文件中已明确“若规划红线范围内涉及地下文物,由宗地竞得人按现行文物管理有关规定办理,所需费用由竞买人承担”。上诉人鹭湖众城公司在竞买土地前已阅读并同意该文件,拍卖文件的该约定应当视为《土地出让合同》的组成部分。该约定对案涉土地可能涉及的地下文物的处理方式及费用负担进行了明确,从该约定来看,上诉双方对案涉土地不排除存在地下文物这一事件存在共同的预见性,案涉土地发现文物这一事件并非《中华人民共和国合同法》第一百一十七条所规定的不能预见、不能避免并不能克服的不可抗力,故不能作为上诉人鹭湖众城公司抗辩免除缴纳违约金的法定事由。案涉土地因发现地下文物导致的延迟建设商业风险,应当由上诉人鹭湖众城公司承担。另,上诉人鹭湖众城公司在上诉中称,对国有建设用地出让时新发现文物的情况,有某些地方政府作出准予延期缴纳的规定,故本案亦应当认定其延期缴款不属于违约。对此,本院认为,一方面,相关地方政府的规范性文件并非本案行政诉讼的参照依据,另一方面,本地政府亦对国有建设用地出让时新发现文物如何处理并无明确规定,故上诉人的该辩称理由不能成立。综上,2018年2月26日至2018年6月30日期间的案涉土地文物考古时间不应当从上诉人鹭湖众城公司支付土地出让金的逾期时间内予以扣减。

 

本案例中,开发商对案涉土地不排除存在地下文物这一事件存在预见性,且土地出让部门已履行完毕应尽义务,拍卖合同也对案涉土地可能涉及的地下文物的处理方式及费用负担进行了明确。因此,开发商只能独立承担风险及损失。

 








 



 








案例二:(2020)鲁01民终9613号





 

案件名称:《济南市历下区住房和城市建设局与济南世茂置业有限公司物权保护纠纷二审判决书》

 

裁判观点:金家大院系省级文物保护单位,在院落外围存在保护范围和建设控制范围,即使在世茂置业公司陈述的土地红线之外,也应当按照文物保护的要求保护和建设。关于恢复金家大院外围景观问题。二审中,历下住建局向法庭提交了世茂置业公司给历下住建局出具的《关于金家大院外围景观铺装造价情况说明》,并且附有外围景观效果图及范围图,证实涉案争议发生之前金家大院的外围景观情况,世茂置业公司对该证据的真实性没有异议,辩称该证据无法证实外围景观系其拆除。本院经审查认为,上述证据系世茂置业公司自己出具,真实性可以确定,附图亦可以证实当时金家大院外围景观情况,现因世茂置业公司在金家大院周围开发导致其外围景观遭到破坏,世茂置业公司应该负有恢复外围景观的义务。因此,对于历下住建局主张恢复金家大院外围景观的该项诉讼请求,本院予以支持。

 

本案例中,建设单位在文物保护单位的建设控制地带内进行作业,按照法律规定不得破坏文物保护单位的历史风貌,而建设单位的行为已经破坏了文物,则应当承担恢复义务。

 








 



 








案例三:(2018)浙行再4号





 

案件名称:湖州德隆置业有限公司、湖州市自然资源和规划局、湖州太湖旅游度假区管理委员会其他再审行政裁定书

 

裁判观点:本案中,案涉土地系因文物保护致使规划条件变化发生纠纷,被申请人作为土地出让方,第三人作为利害关系人,与申请人之间以置换土地方式解决涉案土地纠纷具有国土资源部的规章依据。如“以置换土地补差价的方式”的确定、置换土地的选定、土地价格的评估、合法性审查等经正当行政程序作出,且不违反现行法律法规规章的强制性规定,以该方式解决本案历史纠纷,有利于平衡各方利益、有利于实质化解争议、有利于降低行政成本。本案再审期间,各方曾达成“以置换土地补差价的方式”意向和解方案,现各方仍在争取和解,在此情形下,被申请人作为案涉土地出让方,通过优化完善“以置换土地补差价的方式”解决纠纷的行政程序方案,以便湖州市人民政府及时研究作出决定,属于被申请人履行行政职责的范围。综上,本案原一、二判决存在认定事实不清,主要证据不足。案涉出让土地的现状也需要进一步查明。

 

本案中,案情复杂,一二审也做出了对建设单位已支付费用给予部分补偿,而再审期间各方曾达成“以置换土地补差价的方式”意向和解方案,现各方仍在争取和解。据此,文物保护导致原规划无法实现的情况下,建设单位可提出补偿或土地置换等补偿请求。

 








 



 








案例四:(2020)陕0116民初15058号 





 

案件名称:陕西法恩森建设工程有限公司、陕西黄河建设工程有限公司等建设工程合同纠纷民事一审民事判决书

 

裁判观点:关于原告要求支付的临建设施配套工程费管理费及施工预购置材料费、工程工具材料及辅助费、施工现场保护措施费等费用承担问题,从双方所提供的证据证明,造成原告退出工地的原因虽然有文物勘察因素,但更主要的是黄河公司单方解除与法恩森公司的合同关系,同时考虑到原告系包工包料因素,故由此造成的上述费用应由法恩森公司及黄河公司共同向原告酌情予以支付。

 

本案例中,建设施工中出现文物保护工作后,合作开发的一方单方解除了合同,但文物保护工作并非其解除合同的主要原因,也不属于法定解除事由,因此黄河公司依然要承担责任。

 





三、关于风险防范的建议





 





(一)土地出让阶段风险规避





 

1、根据我国现行相关法律规定,在土地出让阶段,开发商基本无法在文物保护单位的保护范围内进行项目开发,但建设控制地带的开发只要符合审批流程是可以获得的。而开发商在建设控制地带内进行土地开发时,切记开发过程中不得破坏文物保护单位的历史风貌;开发的工程设计方案应在对应级别的文物行政主管部门指导下进行修改,经同意后报建设规划部门批准。

 

2、开发商可以在土地出让合同中就该宗土地可能发现文物的情况进行协商约定,最大程度地降低己方风险承担。

 

3、开发商可以先调查该土地是否进行过文物勘探,特别是对照图纸检验是否在文物保护范围,同时若土地用于大型基础建设工程,则依法必须要先进行文物勘探。

 

4、针对不可移动文物,采取原址保护、迁移、拆除等所产生的全部费用,均由开发商列入建设工程预算,即由开发商承担此费用。因此,从成本节约角度考虑,开发商在选址时应尽量避免周边有不可移动文物的土地。

 





(二)项目建设过程中涉及到文物遗迹保护的处理





 

1、文物属于国家财产,当土地开发中发现文物遗迹等,一定要及时上报给有关部门,切不可为了赶工期而隐瞒,或为了霸占文物而私自挖掘,否则将可能面临刑事处罚的严重后果。

 

2、开发商或投资方需要注意,文物勘探导致的项目延期并非合同解除的法定条件,不能单纯因为文物挖掘等工作导致项目进度延期就要求退出开发,在出现此情况时,应按照合同约定处理,切不可直接退出,导致己方承担巨额违约赔偿。

 

3、开发商在施工阶段需要注意对周边文物进行保护,避免因开发导致文物被波及损坏,当施工过程中不慎产生破坏等影响时,要立刻停工,第一时间与文物保护部门沟通,及时止损,避免对文物造成更大破坏,导致开发商承担更严重责任。

 

5、当房地产项目因文物保护而造成施工延期时,开发商要及时与购房者取得联系,说明情况并出具文物部门开具的文物保护材料和相关法律规定,免除己方责任,同时对购房者的请求要认真对待并积极协商解决,以免产生矛盾,引起冲突。

 





(三)因文物保护导致项目损失的维权思路





 

1、我国规定土地出让部门出让的土地应当为“净地”,但净地的要求中并未规定必须对土地进行考古调查勘探,因此开发商拿到受让土地后,在进行开发建设的过程中,仍存在挖掘到文物的可能性。如果能明确文物勘探责任主体,则出现该类问题时,开发商可要求相关责任主体承担赔偿责任。

 

2、依据《闲置土地处置办法》第二条、第八条的规定,因军事管制、文物保护等无法动工开发造成土地闲置的,市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商,选择置换土地。据此,当土地开发期间,因文物保护工作导致项目延期甚至导致项目无法进行时,开发商可以准备好相应材料,依法向政府申请土地置换。

 

3、根据我国行政诉讼法解释第十四条规定,被告因公共利益需要或者其他法定理由单方变更、解除协议,给原告造成损失的,判决被告予以补偿。因此,开发商可据此申请补偿。然而现阶段我国对因文物保护导致的损失赔偿并没有统一标准,也没有相关法律规定,因此开发商在考虑追偿时可以多参考相关

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我国拥有数千年底蕴,每一座城市都有其历史沉淀,当土地开发过程中无意间挖掘到深埋的遗迹,在人类宝贵财富面世的同时,也出现了一系列法律问题。比如,土地出让阶段针对可能的地下埋藏物如何规避风险,项目建设过程中涉及到文物遗迹保护应如何处理,因文物保护导致项目损失应如何维权等等。本文将针对土地开发过程中涉及文物保护工作的法律问题,探究相关的解决方案。

 

一、关于文物保护范围及相关规定

 

根据《中华人民共和国文物保护法》的相关规定,受国家保护的文物主要包括以下种类:1、具有历史、艺术、科学价值的古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺和石刻、壁画;2、与重大历史事件、革命运动或者著名人物有关的以及具有重要纪念意义、教育意义或者史料价值的近代现代重要史迹、实物、代表性建筑;3、历史上各时代珍贵的艺术品、工艺美术品;4、历史上各时代重要的文献资料以及具有历史、艺术、科学价值的手稿和图书资料等;5、反映历史上各时代、各民族社会制度、社会生产、社会生活的代表性实物。此外,具有科学价值的古脊椎动物化石和古人类化石同文物一样受国家保护。

 

为了保护我国地下埋藏的文物、遗迹和现有的不可移动文物,我国文物保护法内容中规定了文物保护单位的保护范围和建设控制地带的概念,文物保护单位的保护范围内不得进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业;文物保护单位的建设控制地带内进行建设工程,也有不得破坏文物保护单位的历史风貌、工程设计方案应当根据文物保护单位的级别,经相应的文物行政部门同意后,报城乡建设规划部门批准。可见,拟开发的土地一旦在上述两种范围内,开发商需要更为复杂且严格的申报流程。特别是大型基本建设工程和文物保护范围内的项目建设,因其更容易出现文物保护相关问题,审批流程也格外严格。

 

随着《济南市人民政府办公厅关于推进国有建设用地考古调查勘探发掘前置工作的实施意见》(济政字〔2020〕38号)和《济南市人民政府关于推进国有建设用地考古调查勘探发掘前置工作的补充意见》(济政字〔2021〕13号)的出台,济南市文物保护规定由“考古后置”变为“考古前置”,市自然资源和规划部门应于每年3月底前向市文物行政部门提供年度土地供应计划;计划外的土地供应,土地熟化主体可根据需要随时提出考古调查、勘探申请,一级文物分布区应在土地供应前2个月提出考古勘探申请,二、三级文物分布区应在土地供应前1个月提出考古调查、勘探申请。济南市针对国有建设用地的出让,进一步明确了应当进行考古勘探的土地范围,细化了勘探责任主体,规范了保护区内土地出让的流程,在土地出让阶段,尽可能地保障出让土地无文物负担。

 

二、相关判例及分析

 

 
 

案例一:(2020)川14行终52号

 

案件名称:《眉山鹭湖众城置业有限公司、眉山市自然资源局行政征收二审行政判决书》

 

裁判观点:对于2018年2月26日至2018年6月30日期间的案涉土地文物考古时间,是否应当从上诉人鹭湖众城公司支付土地出让金的逾期时间内予以扣减的问题,本院认为,首先,案涉土地的交付时间为2018年1月2日,案涉土地发现文物的时间为2018年2月26日,发现文物的时间节点在被上诉人眉山市自然资源局已履行土地交付义务之后,在上诉人鹭湖众城公司实际占有土地并开工建设期间发现文物的交易风险不当应由被上诉人眉山市自然资源局负担;其次,双方签订的《土地出让合同》虽然并未对案涉土地可能发现文物的情况进行约定,但在案涉土地的拍卖文件中已明确“若规划红线范围内涉及地下文物,由宗地竞得人按现行文物管理有关规定办理,所需费用由竞买人承担”。上诉人鹭湖众城公司在竞买土地前已阅读并同意该文件,拍卖文件的该约定应当视为《土地出让合同》的组成部分。该约定对案涉土地可能涉及的地下文物的处理方式及费用负担进行了明确,从该约定来看,上诉双方对案涉土地不排除存在地下文物这一事件存在共同的预见性,案涉土地发现文物这一事件并非《中华人民共和国合同法》第一百一十七条所规定的不能预见、不能避免并不能克服的不可抗力,故不能作为上诉人鹭湖众城公司抗辩免除缴纳违约金的法定事由。案涉土地因发现地下文物导致的延迟建设商业风险,应当由上诉人鹭湖众城公司承担。另,上诉人鹭湖众城公司在上诉中称,对国有建设用地出让时新发现文物的情况,有某些地方政府作出准予延期缴纳的规定,故本案亦应当认定其延期缴款不属于违约。对此,本院认为,一方面,相关地方政府的规范性文件并非本案行政诉讼的参照依据,另一方面,本地政府亦对国有建设用地出让时新发现文物如何处理并无明确规定,故上诉人的该辩称理由不能成立。综上,2018年2月26日至2018年6月30日期间的案涉土地文物考古时间不应当从上诉人鹭湖众城公司支付土地出让金的逾期时间内予以扣减。

 

本案例中,开发商对案涉土地不排除存在地下文物这一事件存在预见性,且土地出让部门已履行完毕应尽义务,拍卖合同也对案涉土地可能涉及的地下文物的处理方式及费用负担进行了明确。因此,开发商只能独立承担风险及损失。

 

 
 

案例二:(2020)鲁01民终9613号

 

案件名称:《济南市历下区住房和城市建设局与济南世茂置业有限公司物权保护纠纷二审判决书》

 

裁判观点:金家大院系省级文物保护单位,在院落外围存在保护范围和建设控制范围,即使在世茂置业公司陈述的土地红线之外,也应当按照文物保护的要求保护和建设。关于恢复金家大院外围景观问题。二审中,历下住建局向法庭提交了世茂置业公司给历下住建局出具的《关于金家大院外围景观铺装造价情况说明》,并且附有外围景观效果图及范围图,证实涉案争议发生之前金家大院的外围景观情况,世茂置业公司对该证据的真实性没有异议,辩称该证据无法证实外围景观系其拆除。本院经审查认为,上述证据系世茂置业公司自己出具,真实性可以确定,附图亦可以证实当时金家大院外围景观情况,现因世茂置业公司在金家大院周围开发导致其外围景观遭到破坏,世茂置业公司应该负有恢复外围景观的义务。因此,对于历下住建局主张恢复金家大院外围景观的该项诉讼请求,本院予以支持。

 

本案例中,建设单位在文物保护单位的建设控制地带内进行作业,按照法律规定不得破坏文物保护单位的历史风貌,而建设单位的行为已经破坏了文物,则应当承担恢复义务。

 

 
 

案例三:(2018)浙行再4号

 

案件名称:湖州德隆置业有限公司、湖州市自然资源和规划局、湖州太湖旅游度假区管理委员会其他再审行政裁定书

 

裁判观点:本案中,案涉土地系因文物保护致使规划条件变化发生纠纷,被申请人作为土地出让方,第三人作为利害关系人,与申请人之间以置换土地方式解决涉案土地纠纷具有国土资源部的规章依据。如“以置换土地补差价的方式”的确定、置换土地的选定、土地价格的评估、合法性审查等经正当行政程序作出,且不违反现行法律法规规章的强制性规定,以该方式解决本案历史纠纷,有利于平衡各方利益、有利于实质化解争议、有利于降低行政成本。本案再审期间,各方曾达成“以置换土地补差价的方式”意向和解方案,现各方仍在争取和解,在此情形下,被申请人作为案涉土地出让方,通过优化完善“以置换土地补差价的方式”解决纠纷的行政程序方案,以便湖州市人民政府及时研究作出决定,属于被申请人履行行政职责的范围。综上,本案原一、二判决存在认定事实不清,主要证据不足。案涉出让土地的现状也需要进一步查明。

 

本案中,案情复杂,一二审也做出了对建设单位已支付费用给予部分补偿,而再审期间各方曾达成“以置换土地补差价的方式”意向和解方案,现各方仍在争取和解。据此,文物保护导致原规划无法实现的情况下,建设单位可提出补偿或土地置换等补偿请求。

 

 
 

案例四:(2020)陕0116民初15058号 

 

案件名称:陕西法恩森建设工程有限公司、陕西黄河建设工程有限公司等建设工程合同纠纷民事一审民事判决书

 

裁判观点:关于原告要求支付的临建设施配套工程费管理费及施工预购置材料费、工程工具材料及辅助费、施工现场保护措施费等费用承担问题,从双方所提供的证据证明,造成原告退出工地的原因虽然有文物勘察因素,但更主要的是黄河公司单方解除与法恩森公司的合同关系,同时考虑到原告系包工包料因素,故由此造成的上述费用应由法恩森公司及黄河公司共同向原告酌情予以支付。

 

本案例中,建设施工中出现文物保护工作后,合作开发的一方单方解除了合同,但文物保护工作并非其解除合同的主要原因,也不属于法定解除事由,因此黄河公司依然要承担责任。

 

三、关于风险防范的建议

 

(一)土地出让阶段风险规避

 

1、根据我国现行相关法律规定,在土地出让阶段,开发商基本无法在文物保护单位的保护范围内进行项目开发,但建设控制地带的开发只要符合审批流程是可以获得的。而开发商在建设控制地带内进行土地开发时,切记开发过程中不得破坏文物保护单位的历史风貌;开发的工程设计方案应在对应级别的文物行政主管部门指导下进行修改,经同意后报建设规划部门批准。

 

2、开发商可以在土地出让合同中就该宗土地可能发现文物的情况进行协商约定,最大程度地降低己方风险承担。

 

3、开发商可以先调查该土地是否进行过文物勘探,特别是对照图纸检验是否在文物保护范围,同时若土地用于大型基础建设工程,则依法必须要先进行文物勘探。

 

4、针对不可移动文物,采取原址保护、迁移、拆除等所产生的全部费用,均由开发商列入建设工程预算,即由开发商承担此费用。因此,从成本节约角度考虑,开发商在选址时应尽量避免周边有不可移动文物的土地。

 

(二)项目建设过程中涉及到文物遗迹保护的处理

 

1、文物属于国家财产,当土地开发中发现文物遗迹等,一定要及时上报给有关部门,切不可为了赶工期而隐瞒,或为了霸占文物而私自挖掘,否则将可能面临刑事处罚的严重后果。

 

2、开发商或投资方需要注意,文物勘探导致的项目延期并非合同解除的法定条件,不能单纯因为文物挖掘等工作导致项目进度延期就要求退出开发,在出现此情况时,应按照合同约定处理,切不可直接退出,导致己方承担巨额违约赔偿。

 

3、开发商在施工阶段需要注意对周边文物进行保护,避免因开发导致文物被波及损坏,当施工过程中不慎产生破坏等影响时,要立刻停工,第一时间与文物保护部门沟通,及时止损,避免对文物造成更大破坏,导致开发商承担更严重责任。

 

5、当房地产项目因文物保护而造成施工延期时,开发商要及时与购房者取得联系,说明情况并出具文物部门开具的文物保护材料和相关法律规定,免除己方责任,同时对购房者的请求要认真对待并积极协商解决,以免产生矛盾,引起冲突。

 

(三)因文物保护导致项目损失的维权思路

 

1、我国规定土地出让部门出让的土地应当为“净地”,但净地的要求中并未规定必须对土地进行考古调查勘探,因此开发商拿到受让土地后,在进行开发建设的过程中,仍存在挖掘到文物的可能性。如果能明确文物勘探责任主体,则出现该类问题时,开发商可要求相关责任主体承担赔偿责任。

 

2、依据《闲置土地处置办法》第二条、第八条的规定,因军事管制、文物保护等无法动工开发造成土地闲置的,市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商,选择置换土地。据此,当土地开发期间,因文物保护工作导致项目延期甚至导致项目无法进行时,开发商可以准备好相应材料,依法向政府申请土地置换。

 

3、根据我国行政诉讼法解释第十四条规定,被告因公共利益需要或者其他法定理由单方变更、解除协议,给原告造成损失的,判决被告予以补偿。因此,开发商可据此申请补偿。然而现阶段我国对因文物保护导致的损失赔偿并没有统一标准,也没有相关法律规定,因此开发商在考虑追偿时可以多参考相关案例。

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