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• 发布时间：2022-11-21 15:31
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【概要描述】   一、问题的提出   某煤矿公司基于建设风井需要占用部分耕地，根据耕地“占多少，垦多少”的原则，在自身没有耕地开垦能力的情况下，向当地国土资源部门（现为自然资源和规划局）缴纳耕地开垦费。后该煤矿公司又向当地土地综合整治中心（负责土地整治管理工作和占补平衡指标交易）支付耕地占补平衡费，以将其占用的耕地通过占补平衡指标跨行政区域交易的方式转化为国有建设用地。   上述耕地开垦费和占补平衡费虽征收主体不同，但缴纳的数额相当，目的同样在于保护耕地总量，是否构成重复性收费？换言之，占用同一宗耕地是否应同时缴纳耕地开垦费和占补平衡费？在所占用的耕地转化为国有建设用地后，若最终无法获取该宗土地使用权，已缴纳的耕地开垦费和占补平衡费是否应返还？   二、法律分析   关于同一宗耕地是否应同时缴纳耕地开垦费和占补平衡费的争议，经案例检索，并未发现司法实践中的类案裁判规则。在无法律明确规定的情形下，可通过各种法律解释方法来确定争议问题的解决之道。   （一）关于同一宗土地是否应同时收取耕地开垦费和占补平衡费的法律分析   关于占用一宗土地是否应同时缴纳耕地开垦费和占补平衡费，可从两种费用的收费目的、缴纳主体和收费条件等三个方面进行法律解释与分析：   1.关于耕地开垦费与占补平衡费的收费目的   根据《土地管理法》第三十条的规定：“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。”同时，《土地管理法实施条例》第八条规定：“国家实行占用耕地补偿制度。在国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内经依法批准占用耕地，以及在国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围外的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目经依法批准占用耕地的，分别由县级人民政府、农村集体经济组织和建设单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。”   根据上述法律规定，企业在因建设需要占用耕地时，可通过两种方式进行弥补：一是“占多少，垦多少”，由企业直接开垦与所占用耕地数量和质量相当的耕地，属于最为直接的耕地占补平衡；二是在企业没有开垦条件或开垦能力时，缴纳耕地开垦费，专款专用，由其他主体（包括政府在内）代为开垦与该企业所占用耕地的数量和质量相当的耕地，属于间接性地实现耕地占补平衡。无论上述哪种方式，其目的都在于保持耕地总量不变。耕地占补平衡费是指耕地占补平衡指标的交易费用，根据《中共中央、国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》第三条第（七）款的规定：“严格落实耕地占补平衡责任。完善耕地占补平衡责任落实机制。非农建设占用耕地的，建设单位必须依法履行补充耕地义务，无法自行补充数量、质量相当耕地的，应当按规定足额缴纳耕地开垦费。地方各级政府负责组织实施土地整治，通过土地整理、复垦、开发等推进高标准农田建设，增加耕地数量、提升耕地质量，以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充，落实补充耕地任务。”耕地占补平衡指标是在县域内、省域内乃至国内统筹完成耕地占补平衡目标的产物。例如：某县域内需开发建设占用耕地，在本县域范围内却无从开垦，无法实现占补平衡，而另一县域内恰存相当数量和质量的已开垦耕地，两县之间便可进行占补平衡指标的交易，以占补平衡指标转移的形式使已开垦完成的耕地在购买方县域内“落地”，占补平衡指标交易的目的仍是实现法律和政策规定的耕地占补平衡，保持耕地总量不变。综上，耕地开垦费与耕地占补平衡费（县级以上自然资源主管部门交易耕地占补平衡指标的费用）具有相同的收费目的，都是为了保持耕地总量不变，对同一宗土地而言，不应重复收取。   2.关于耕地开垦费与占补平衡费的缴纳主体   企业占用耕地而又无开垦条件或开垦能力的情形下，需向政府缴纳耕地开垦费，显然，耕地开垦费的缴纳主体是企业，属于企业占用耕地而应支付的对价。占补平衡费是占补平衡指标交易的费用，无论是根据法律的规定，还是根据政策的要求，只有政府及自然资源主管部门才有进行占补平衡指标交易的资格，即占补平衡费应在不同政府或自然资源主管部门间产生，购买占补平衡指标的政府才是缴纳（支付）占补平衡费的主体。购买指标的收据上载明的付款单位是国土资源部门，因为企业无权购买土地指标，只能由国土资源部门代为购买用地指标，所以收据只能开给国土资源部门。   耕地开垦费与占补平衡费的缴纳主体不同，说明不应由企业就同一宗地同时承担两笔费用。正常的法律逻辑应该是，占用耕地的企业缴纳耕地开垦费后，若政府及自然资源主管部门也无从开垦，为了实现耕地占补平衡的目标，就只能从其他地域内购买，购买占补平衡指标的费用应等同于企业已缴纳的耕地开垦费，即政府以对外购买指标的方式替代其应履行的开垦义务。若认为占用同一宗土地须同时缴纳耕地开垦费与占补平衡费，应属于对同一占用耕地行为的重复性收费。   3.关于耕地开垦费的收费条件   根据《山东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第十五条的规定：“没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按本办法的规定缴纳耕地开垦费，由省人民政府土地行政主管部门组织开垦。耕地开垦费由批准农用地转为建设用地的人民政府土地行政主管部门收取。其中，依法应当报经国务院批准的，由省土地行政主管部门收取。收取的耕地开垦费按规定缴省财政，专项用于开发整理新的耕地。”根据上述规定，耕地开垦费应由批准农用地转为建设用地的自然资源主管部门收取，即收取耕地开垦费的前提条件是农用地已经批准转为建设用地，此时土地的用途已经发生改变。   本案中，煤矿公司缴纳耕地开垦费的前提应是自然资源主管部门将农用地转为建设用地，煤矿公司在缴纳耕地开垦费后即可完成土地用途的转变，并无需履行另行开垦耕地的法律义务。土地综合整治中心要求煤矿公司另行缴纳占补平衡指标交易费，实则是以收费的形式要求煤矿公司增加本行政区域内可供使用的占补平衡指标，属于行政重复性收费。若煤矿公司符合缴纳耕地开垦费的条件，即已获取相应的建设用地使用权，应无需另行缴纳占补平衡指标交易费；若煤矿公司所占用地块未转化为建设用地，则其不应缴纳耕地开垦费。综上，就耕地开垦费的收费条件来看，也不应重复缴纳耕地开垦费和占补平衡费。   （二）关于企业无法获取涉案土地情形下政府是否应返还耕地开垦费和占补平衡费的法律分析   首先，根据《山东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第十五条的规定，在政府部门批准将土地用途由农用地转化为建设用地之后，企业才负有缴纳耕地开垦费的义务。若政府部门未完成涉案土地用途的转变，从行政收费角度而言，收费的条件不具备，已经收取的耕地开垦费应当返还。   其次，从耕地占补平衡指标交易的角度来看，购买耕地占补平衡指标的目的在于扩充本行政区域内的可用建设用地。企业缴纳了耕地占补平衡指标费，政府以该笔费用购买指标后若未给予企业相应建设用地，则政府收取占补平衡指标费的条件与目的皆不能成就，使得原本就于法无据的占补平衡指标收费丧失现实基础。政府已经收取的占补平衡指标费在性质上属于行政性收费，在其无法履行行政义务向企业交付建设用地的情形下，其保有企业已经缴纳的耕地开垦费和占补平衡费无事实依据，应予以返还。   最后，本案若因纠纷进入司法程序，应属于行政诉讼的范畴，在行政法律规范没有明确规定的前提下，应参照适用民事法律规范。从民事交易的角度而言，企业付出了耕地开垦费和占补平衡指标费的双重对价，却没有获取相应建设用地的使用权，则政府的收费明显构成“不当得利”。在政府未履行行政法义务的情形下，为保障行政相对人的合法权益，政府收取的费用不再具有法律上的原因，应当予以返还。 三、结语   根据相关法律、法规以及规范性文件的规定，从耕地开垦费和占补平衡费（严格意义上该表述并非法律概念，一般指政府用以购买占补平衡指标的费用）的收费目的、缴纳主体和收费条件等角度分析，自然资源主管部门就占用同一宗土地同时收取耕地开垦费和占补平衡费的行为应构成行政重复性收费。在企业最终无法获取所占用建设用地使用权的情况下，政府自然资源主管部门保有企业已缴纳的双重费用无法律和事实依据，构成不当得利，应予以返还。