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视点 | 城乡居住区配套幼儿园产权归属问题的实证分析

视点 | 城乡居住区配套幼儿园产权归属问题的实证分析

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  • 发布时间:2022-12-05 12:15
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【概要描述】 为建立健全城乡居住区配套幼儿园规划建设及管理使用保障机制,扩增学前教育资源,提高学前教育普及率,2019年国务院发布了《国务院办公厅关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》,在严格遵循《中华人民共和国城乡规划法》和《城市居住区规划设计标准》的前提下,对老城区(棚户区)改造、新城开发和居住区建设、易地扶贫搬迁应将配套建设幼儿园纳入公共管理和公共服务设施建设规划。   在政策推进过程中,城乡居住区配套幼儿园的产权争议是一大问题。因此在司法实践中,政府、业主及开发商对配套幼儿园产权归属存在诸多争议,本文将逐一展开讨论。                               一、国内城乡居住区配套幼儿园产权移交的现状   根据《国务院办公厅关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》第三条第2项规定,要按照“一事一议”、“一园一案”的要求逐一进行整改,可选择适用回收、置换、购置等方式进行。本文在查询各省市出台的相关规定后发现,关于小区配套幼儿园移交的问题,目前全国大致分为以下三种情形:   (一)无偿移交的情形   1.土地出让合同中约定建设主体的移交义务以及产权归属教育行政部门,政府在土地出让金中将配套幼儿园的建设成本予以折抵,建设主体建成配套幼儿园后移交政府。   2.土地出让合同中未有相关约定的,鼓励建设主体无偿移交,小区配套幼儿园的建筑面积不纳入拟供应地块的容积率核算。   3.土地出让合同中虽未约定须无偿移交,但属于国有企业建设的配套幼儿园须无偿移交。   4.在划拨地上建设的配套幼儿园的,建成后无偿移交。   (二)有偿回购的情形   1.土地出让合同中未有相关约定,建设主体建造的配套幼儿园由政府有偿回购。对于回购标准,有些省份规定可参考土地取得成本和建设成本审计结果。   2.产权归属开发建设单位、个人的城乡居住区配套幼儿园收回及补偿办法由各地市、县(区)政府根据当地实际情况依法依规自行确定。   (三)综合考虑现实状况后确定是否需要移交   部分省、市考虑到特殊情况而作出例外规定,并不一定强制要求移交(其中包含上述有偿或者无偿移交)。   沈阳市在《关于加强我市城镇住宅小区配套幼儿园建设管理的意见》中规定:“对已经使用的配套幼儿园,土地按划拨方式供应的,依据相关政策进行清理,要求产权单位、主办单位或个人将正在使用的配套幼儿园移交给当地教育部门管理和使用;对产权已归私有的配套幼儿园,一律不得改作他用。”   南昌市在《南昌市城市住宅小区配套幼儿园规划建设和使用管理办法》中规定:“对本办法实施前,在土地出让合同中未约定无偿移交政府的配套幼儿园,由县(区)政府本着积极稳妥、区别对待的原则,采取多种方式,在本办法实施起2年内逐步清理收回,清理回收办法由各县(区)人民政府制定。对产权已归私有的住宅小区配套幼儿园,一律不得改作他用,已改他用的要在6个月内限期整改到位。”   上述规定结合当下城乡居住区配套幼儿园的实际情况,客观上确认了配套幼儿园的产权并非一律移交政府部门,而要结合配套幼儿园的土地取得方式、投资主体、建设成本分摊等综合因素确定。若产权已归私有的情况下,仅要求不得改作他用。                               二、城乡居住区配套幼儿园产权归属问题的案例与裁判要旨   前文阐述了国内部分省、市关于城乡居住区配套幼儿园产权移交的相关政策,若排除需向政府无偿移交的情形,配套幼儿园的产权究竟是归开发商所有还是归全体业主共有,目前我国未有相关法律法规明确规定。因此,司法实践中对此存在着不同的争论,各地法院关于城乡居住区配套幼儿园的权属判决亦各不相同。   (一)支持配套幼儿园产权由开发商所有的案例   1.(2016)皖01民终2278号《民事判决书》   裁判要旨:法院认为,案涉小区内规划配套的幼儿园在建造上具有独立性,能够排他性的使用,并能够登记成为特定主体所有权的客体。因此,上述幼儿园属于《中华人民共和国物权法》所称的专有部分,又因开发商在与购房者签订的房屋买卖合同中业已约定上述未计入分摊的房屋建筑归出卖人所有,故上述配套幼儿园属开发商所有。   2.(2017)苏03民终1026号《民事判决书》   裁判要旨:法院认为,案涉幼儿园房屋不属于小区全体业主共有,理由如下:一是,案涉幼儿园不属于法定共有部分,《中华人民共和国物权法》第七十三条规定:“建筑区划内的道路,属于业主共有,但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地,属于业主共有,但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房,属于业主共有。”案涉幼儿园用房的规划用途即为幼儿园,该幼儿园系小区内的单体建筑,具有构造上独立性、利用上的独立性,符合专有部分的特征,系法律上专有部分;二是,双方当事人均认可案涉幼儿园系公办幼儿园,且并非国家或地方规定应当移交给教育部门建设的公办幼儿园;三是,案涉幼儿园并非约定中的共有部分;四是,案涉小区业委会认可该幼儿园房屋系开发商投资建设,但未提供充分证据证实案涉幼儿园的成本最终摊入商品房的开发建设成本,并构成商品房对外销售价格的组成部分。且商品房的销售价格虽与开发成本有关联,但并非决定因素。商品房的价格与房地产市场环境、小区地段、开发商经营模式等多种因素相关,幼儿园的建造费用是否摊入小区开发成本并不必然导致商品房销售价格的变动。综上,法院驳回小区业委会的诉讼请求。   3.(2017)皖05行终94号《行政判决书》   裁判要旨:法院认为,根据开发商与当地县建设局颁发的《中华人民共和国建设工程规划许可证》、面积未分摊证明、幼儿园成本单独核算成本说明等证据材料证明案涉幼儿园系独立规划、独立构造、可排他使用的商品房,应认定为《中华人民共和国物权法》中规定的专有部分。并且当地县建设局在《规划设计条件》中要求“小区应考虑设置幼儿园、居民健身活动空间或场所、物业管理及安全保障设施等”,并未明确配套幼儿园为公用设施或公共场所。因此,对上诉人提出案涉幼儿园应属小区的公用设施或公共场所的上诉理由不予支持。   通过上述案例,可见法院在审理时倾向于城乡居住区配套幼儿园产权归开发商所有,论证说理时主要包括以下三个方面:其一,城乡居住区配套幼儿园在建造上具有独立性,能够排他性的使用,并能够登记成为特定业主所有权的客体,且在房屋买卖合同中已约定幼儿园未计入分摊的房屋建筑归开发商所有;其二,配套幼儿园的建造费用是否摊入小区整体建设成本;其三,开发商提供幼儿园面积未分摊证明、成本单独核算成本说明等证据,证明配套幼儿园系独立规划、独立构造、可排他使用的商品房。   (二)支持配套幼儿园产权由全体业主共有的案例   1.(2020)皖0102民初7456号《民事判决书》   裁判要旨:法院认为,案涉小区由中翔公司开发建设,根据《中华人民共和国物权法》第七十三条规定:建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房,属于业主共有。案涉小区的幼儿园属小区配套设施,其所有权应归全体业主所有。   2.(2016)鲁16民终220号《民事判决书》   裁判要旨:法院认为,本案开发商和业主签订了购房合同,但对配套幼儿园权属双方无约定。根据案涉小区规划设计图和功能,可以认定配套幼儿园系独立于其他建筑的单体建筑,并且没有单独的《土地使用证》、《建设用地许可证》、《施工许可证》等相关手续,竣工后也未经有关部门验收。开发商不能提供足够证据证明其在开发小区时对配套幼儿园的“投资”进行了单独核算,应承担举证不能的法律后果。   3.(2016)鲁17民终1735号《民事判决书》   裁判要旨:法院认为,案涉幼儿园房屋权属归业主所有的理由如下:一是,开发商与案涉小区业主签订的商品房买卖合同中未就配套幼儿园占用房屋的归属作出约定,且上述房屋至今未办理产权证书,开发商也不能提供该房屋产权归其所有的证据;二是,在开发商报规划部门的规划图纸上显示小区规划包含幼儿园;三是,开发商不能提供证据证明其在开发建设案涉小区时将对幼儿园占用房屋的“出资”单独核算;四是,开发商在开发案涉小区项目并对外宣传中称配套设施包含幼儿园,使业主对其购买专有部分即可获得相应配套设施部分产生合理信赖。综上,案涉配套幼儿园应归全体业主共同共有。   通过上述案例,可见法院在审理时倾向于城乡居住区配套幼儿园产权归全体业主共同所有,论证说理时主要包括以下四个方面:其一,商品房买卖合同中是否对城乡居住区幼儿园权属进行约定、规划图纸是否显示小区规划包含幼儿园;其二,配套幼儿园面积是否已被分摊,并由业主在购房时负担;其三,配套幼儿园建设成本是否计入商品房的开发成本并构成房价的组成部分;其四,开发商在销售宣传资料中是否附带宣传了幼儿园作为小区的公共配套设施,导致购房者产生合理信赖。                               三、城乡居住区配套幼儿园产权归属问题的法律分析   不管是之前的《中华人民共和国物权法》还是现行的《中华人民共和国民法典》,对城乡居住区配套幼儿园产权问题均无明确规定。但通过前文的案例分析,可见法院判断城乡居住区配套幼儿园产权的归属大致可以分为如下两种观点。   (一)城乡居住区配套幼儿园在构造上具有独立性   在司法实践中,如果认为城乡居住区配套幼儿园在构造上具有独立性,则该配套幼儿园符合《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权案件具体适用法律若干问题的解释》中专有部分的特征。基于合同当事人间意思自治的原则,法院判断该幼儿园产权归属时会优先尊重合同双方的约定;当合同双方没有约定或者约定不明时,则需要开发商举示其在规划、建设过程以及后续的销售过程的相关证据,例如小区规划图纸、幼儿园面积未分摊证明、成本单独核算成本说明以及销售宣传材料等,用以证明其对该幼儿园享有物权,否则应承担不利后果。   (二)城乡居住区配套幼儿园在构造上不具有独立性   如果认为城乡居住区配套幼儿园在构造上不具有独立性,将其视为小区内的公共场所或公用设施,根据《中华人民共和国民法典》第二百七十四条:“…建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房,属于业主共有。”的规定,该幼儿园应归全体业主共同共有。法院在裁判时应重点对配套幼儿园的非独立性进行论证,以平衡双方当事人的利益。                               四、结语   可见,在《国务院办公厅关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》出台以后,为响应文件中“已建成的小区配套幼儿园应按照规定及时移交当地教育行政部门,未移交当地教育行政部门的应限期完成移交,对已挪作他用的要采取有效措施予以收回。”等要求,不少地方政府相继出台管理办法,针对城乡居住区配套幼儿园的产权移交问题作出了规定。   但产权移交的范围并未涵盖全部城乡居住区配套幼儿园,部分地方政府仍允许配套幼儿园产权私有,前提是不得将其用作他途。在司法实践中,各地法院对城乡居住区配套幼儿园产权归属问题的判决也存在巨大的差异。由此可见,我国目前关于配套幼儿园权属的法律规定并不完善。为了能够更好的建立健全城乡居住区配套幼儿园规划建设及管理使用保障机制,扩增学前教育资源,提高学前

视点 | 城乡居住区配套幼儿园产权归属问题的实证分析

【概要描述】



为建立健全城乡居住区配套幼儿园规划建设及管理使用保障机制,扩增学前教育资源,提高学前教育普及率,2019年国务院发布了《国务院办公厅关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》,在严格遵循《中华人民共和国城乡规划法》和《城市居住区规划设计标准》的前提下,对老城区(棚户区)改造、新城开发和居住区建设、易地扶贫搬迁应将配套建设幼儿园纳入公共管理和公共服务设施建设规划。






 

在政策推进过程中,城乡居住区配套幼儿园的产权争议是一大问题。因此在司法实践中,政府、业主及开发商对配套幼儿园产权归属存在诸多争议,本文将逐一展开讨论。

 







 



 



 



 



 



 



 



 



 



 



 



 



 



 





一、国内城乡居住区配套幼儿园产权移交的现状







 

根据《国务院办公厅关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》第三条第2项规定,要按照“一事一议”、“一园一案”的要求逐一进行整改,可选择适用回收、置换、购置等方式进行。本文在查询各省市出台的相关规定后发现,关于小区配套幼儿园移交的问题,目前全国大致分为以下三种情形:

 





(一)无偿移交的情形





 

1.土地出让合同中约定建设主体的移交义务以及产权归属教育行政部门,政府在土地出让金中将配套幼儿园的建设成本予以折抵,建设主体建成配套幼儿园后移交政府。

 

2.土地出让合同中未有相关约定的,鼓励建设主体无偿移交,小区配套幼儿园的建筑面积不纳入拟供应地块的容积率核算。

 

3.土地出让合同中虽未约定须无偿移交,但属于国有企业建设的配套幼儿园须无偿移交。

 

4.在划拨地上建设的配套幼儿园的,建成后无偿移交。

 





(二)有偿回购的情形





 

1.土地出让合同中未有相关约定,建设主体建造的配套幼儿园由政府有偿回购。对于回购标准,有些省份规定可参考土地取得成本和建设成本审计结果。

 

2.产权归属开发建设单位、个人的城乡居住区配套幼儿园收回及补偿办法由各地市、县(区)政府根据当地实际情况依法依规自行确定。

 





(三)综合考虑现实状况后确定是否需要移交





 

部分省、市考虑到特殊情况而作出例外规定,并不一定强制要求移交(其中包含上述有偿或者无偿移交)。

 

沈阳市在《关于加强我市城镇住宅小区配套幼儿园建设管理的意见》中规定:“对已经使用的配套幼儿园,土地按划拨方式供应的,依据相关政策进行清理,要求产权单位、主办单位或个人将正在使用的配套幼儿园移交给当地教育部门管理和使用;对产权已归私有的配套幼儿园,一律不得改作他用。”

 

南昌市在《南昌市城市住宅小区配套幼儿园规划建设和使用管理办法》中规定:“对本办法实施前,在土地出让合同中未约定无偿移交政府的配套幼儿园,由县(区)政府本着积极稳妥、区别对待的原则,采取多种方式,在本办法实施起2年内逐步清理收回,清理回收办法由各县(区)人民政府制定。对产权已归私有的住宅小区配套幼儿园,一律不得改作他用,已改他用的要在6个月内限期整改到位。”

 

上述规定结合当下城乡居住区配套幼儿园的实际情况,客观上确认了配套幼儿园的产权并非一律移交政府部门,而要结合配套幼儿园的土地取得方式、投资主体、建设成本分摊等综合因素确定。若产权已归私有的情况下,仅要求不得改作他用。

 







 



 



 



 



 



 



 



 



 



 



 



 



 



 





二、城乡居住区配套幼儿园产权归属问题的案例与裁判要旨







 

前文阐述了国内部分省、市关于城乡居住区配套幼儿园产权移交的相关政策,若排除需向政府无偿移交的情形,配套幼儿园的产权究竟是归开发商所有还是归全体业主共有,目前我国未有相关法律法规明确规定。因此,司法实践中对此存在着不同的争论,各地法院关于城乡居住区配套幼儿园的权属判决亦各不相同。

 





(一)支持配套幼儿园产权由开发商所有的案例





 

1.(2016)皖01民终2278号《民事判决书》

 

裁判要旨:法院认为,案涉小区内规划配套的幼儿园在建造上具有独立性,能够排他性的使用,并能够登记成为特定主体所有权的客体。因此,上述幼儿园属于《中华人民共和国物权法》所称的专有部分,又因开发商在与购房者签订的房屋买卖合同中业已约定上述未计入分摊的房屋建筑归出卖人所有,故上述配套幼儿园属开发商所有。

 

2.(2017)苏03民终1026号《民事判决书》

 

裁判要旨:法院认为,案涉幼儿园房屋不属于小区全体业主共有,理由如下:一是,案涉幼儿园不属于法定共有部分,《中华人民共和国物权法》第七十三条规定:“建筑区划内的道路,属于业主共有,但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地,属于业主共有,但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房,属于业主共有。”案涉幼儿园用房的规划用途即为幼儿园,该幼儿园系小区内的单体建筑,具有构造上独立性、利用上的独立性,符合专有部分的特征,系法律上专有部分;二是,双方当事人均认可案涉幼儿园系公办幼儿园,且并非国家或地方规定应当移交给教育部门建设的公办幼儿园;三是,案涉幼儿园并非约定中的共有部分;四是,案涉小区业委会认可该幼儿园房屋系开发商投资建设,但未提供充分证据证实案涉幼儿园的成本最终摊入商品房的开发建设成本,并构成商品房对外销售价格的组成部分。且商品房的销售价格虽与开发成本有关联,但并非决定因素。商品房的价格与房地产市场环境、小区地段、开发商经营模式等多种因素相关,幼儿园的建造费用是否摊入小区开发成本并不必然导致商品房销售价格的变动。综上,法院驳回小区业委会的诉讼请求。

 

3.(2017)皖05行终94号《行政判决书》

 

裁判要旨:法院认为,根据开发商与当地县建设局颁发的《中华人民共和国建设工程规划许可证》、面积未分摊证明、幼儿园成本单独核算成本说明等证据材料证明案涉幼儿园系独立规划、独立构造、可排他使用的商品房,应认定为《中华人民共和国物权法》中规定的专有部分。并且当地县建设局在《规划设计条件》中要求“小区应考虑设置幼儿园、居民健身活动空间或场所、物业管理及安全保障设施等”,并未明确配套幼儿园为公用设施或公共场所。因此,对上诉人提出案涉幼儿园应属小区的公用设施或公共场所的上诉理由不予支持。

 

通过上述案例,可见法院在审理时倾向于城乡居住区配套幼儿园产权归开发商所有,论证说理时主要包括以下三个方面:其一,城乡居住区配套幼儿园在建造上具有独立性,能够排他性的使用,并能够登记成为特定业主所有权的客体,且在房屋买卖合同中已约定幼儿园未计入分摊的房屋建筑归开发商所有;其二,配套幼儿园的建造费用是否摊入小区整体建设成本;其三,开发商提供幼儿园面积未分摊证明、成本单独核算成本说明等证据,证明配套幼儿园系独立规划、独立构造、可排他使用的商品房。

 





(二)支持配套幼儿园产权由全体业主共有的案例





 

1.(2020)皖0102民初7456号《民事判决书》

 

裁判要旨:法院认为,案涉小区由中翔公司开发建设,根据《中华人民共和国物权法》第七十三条规定:建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房,属于业主共有。案涉小区的幼儿园属小区配套设施,其所有权应归全体业主所有。

 

2.(2016)鲁16民终220号《民事判决书》

 

裁判要旨:法院认为,本案开发商和业主签订了购房合同,但对配套幼儿园权属双方无约定。根据案涉小区规划设计图和功能,可以认定配套幼儿园系独立于其他建筑的单体建筑,并且没有单独的《土地使用证》、《建设用地许可证》、《施工许可证》等相关手续,竣工后也未经有关部门验收。开发商不能提供足够证据证明其在开发小区时对配套幼儿园的“投资”进行了单独核算,应承担举证不能的法律后果。

 

3.(2016)鲁17民终1735号《民事判决书》

 

裁判要旨:法院认为,案涉幼儿园房屋权属归业主所有的理由如下:一是,开发商与案涉小区业主签订的商品房买卖合同中未就配套幼儿园占用房屋的归属作出约定,且上述房屋至今未办理产权证书,开发商也不能提供该房屋产权归其所有的证据;二是,在开发商报规划部门的规划图纸上显示小区规划包含幼儿园;三是,开发商不能提供证据证明其在开发建设案涉小区时将对幼儿园占用房屋的“出资”单独核算;四是,开发商在开发案涉小区项目并对外宣传中称配套设施包含幼儿园,使业主对其购买专有部分即可获得相应配套设施部分产生合理信赖。综上,案涉配套幼儿园应归全体业主共同共有。

 

通过上述案例,可见法院在审理时倾向于城乡居住区配套幼儿园产权归全体业主共同所有,论证说理时主要包括以下四个方面:其一,商品房买卖合同中是否对城乡居住区幼儿园权属进行约定、规划图纸是否显示小区规划包含幼儿园;其二,配套幼儿园面积是否已被分摊,并由业主在购房时负担;其三,配套幼儿园建设成本是否计入商品房的开发成本并构成房价的组成部分;其四,开发商在销售宣传资料中是否附带宣传了幼儿园作为小区的公共配套设施,导致购房者产生合理信赖。

 







 



 



 



 



 



 



 



 



 



 



 



 



 



 





三、城乡居住区配套幼儿园产权归属问题的法律分析







 

不管是之前的《中华人民共和国物权法》还是现行的《中华人民共和国民法典》,对城乡居住区配套幼儿园产权问题均无明确规定。但通过前文的案例分析,可见法院判断城乡居住区配套幼儿园产权的归属大致可以分为如下两种观点。

 





(一)城乡居住区配套幼儿园在构造上具有独立性





 

在司法实践中,如果认为城乡居住区配套幼儿园在构造上具有独立性,则该配套幼儿园符合《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权案件具体适用法律若干问题的解释》中专有部分的特征。基于合同当事人间意思自治的原则,法院判断该幼儿园产权归属时会优先尊重合同双方的约定;当合同双方没有约定或者约定不明时,则需要开发商举示其在规划、建设过程以及后续的销售过程的相关证据,例如小区规划图纸、幼儿园面积未分摊证明、成本单独核算成本说明以及销售宣传材料等,用以证明其对该幼儿园享有物权,否则应承担不利后果。

 





(二)城乡居住区配套幼儿园在构造上不具有独立性





 

如果认为城乡居住区配套幼儿园在构造上不具有独立性,将其视为小区内的公共场所或公用设施,根据《中华人民共和国民法典》第二百七十四条:“…建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房,属于业主共有。”的规定,该幼儿园应归全体业主共同共有。法院在裁判时应重点对配套幼儿园的非独立性进行论证,以平衡双方当事人的利益。

 







 



 



 



 



 



 



 



 



 



 



 



 



 



 





四、结语







 






可见,在《国务院办公厅关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》出台以后,为响应文件中“已建成的小区配套幼儿园应按照规定及时移交当地教育行政部门,未移交当地教育行政部门的应限期完成移交,对已挪作他用的要采取有效措施予以收回。”等要求,不少地方政府相继出台管理办法,针对城乡居住区配套幼儿园的产权移交问题作出了规定。

 

但产权移交的范围并未涵盖全部城乡居住区配套幼儿园,部分地方政府仍允许配套幼儿园产权私有,前提是不得将其用作他途。在司法实践中,各地法院对城乡居住区配套幼儿园产权归属问题的判决也存在巨大的差异。由此可见,我国目前关于配套幼儿园权属的法律规定并不完善。为了能够更好的建立健全城乡居住区配套幼儿园规划建设及管理使用保障机制,扩增学前教育资源,提高学前

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为建立健全城乡居住区配套幼儿园规划建设及管理使用保障机制,扩增学前教育资源,提高学前教育普及率,2019年国务院发布了《国务院办公厅关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》,在严格遵循《中华人民共和国城乡规划法》和《城市居住区规划设计标准》的前提下,对老城区(棚户区)改造、新城开发和居住区建设、易地扶贫搬迁应将配套建设幼儿园纳入公共管理和公共服务设施建设规划。

 

在政策推进过程中,城乡居住区配套幼儿园的产权争议是一大问题。因此在司法实践中,政府、业主及开发商对配套幼儿园产权归属存在诸多争议,本文将逐一展开讨论。

 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

一、国内城乡居住区配套幼儿园产权移交的现状

 

根据《国务院办公厅关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》第三条第2项规定,要按照“一事一议”、“一园一案”的要求逐一进行整改,可选择适用回收、置换、购置等方式进行。本文在查询各省市出台的相关规定后发现,关于小区配套幼儿园移交的问题,目前全国大致分为以下三种情形:

 

(一)无偿移交的情形

 

1.土地出让合同中约定建设主体的移交义务以及产权归属教育行政部门,政府在土地出让金中将配套幼儿园的建设成本予以折抵,建设主体建成配套幼儿园后移交政府。

 

2.土地出让合同中未有相关约定的,鼓励建设主体无偿移交,小区配套幼儿园的建筑面积不纳入拟供应地块的容积率核算。

 

3.土地出让合同中虽未约定须无偿移交,但属于国有企业建设的配套幼儿园须无偿移交。

 

4.在划拨地上建设的配套幼儿园的,建成后无偿移交。

 

(二)有偿回购的情形

 

1.土地出让合同中未有相关约定,建设主体建造的配套幼儿园由政府有偿回购。对于回购标准,有些省份规定可参考土地取得成本和建设成本审计结果。

 

2.产权归属开发建设单位、个人的城乡居住区配套幼儿园收回及补偿办法由各地市、县(区)政府根据当地实际情况依法依规自行确定。

 

(三)综合考虑现实状况后确定是否需要移交

 

部分省、市考虑到特殊情况而作出例外规定,并不一定强制要求移交(其中包含上述有偿或者无偿移交)。

 

沈阳市在《关于加强我市城镇住宅小区配套幼儿园建设管理的意见》中规定:“对已经使用的配套幼儿园,土地按划拨方式供应的,依据相关政策进行清理,要求产权单位、主办单位或个人将正在使用的配套幼儿园移交给当地教育部门管理和使用;对产权已归私有的配套幼儿园,一律不得改作他用。”

 

南昌市在《南昌市城市住宅小区配套幼儿园规划建设和使用管理办法》中规定:“对本办法实施前,在土地出让合同中未约定无偿移交政府的配套幼儿园,由县(区)政府本着积极稳妥、区别对待的原则,采取多种方式,在本办法实施起2年内逐步清理收回,清理回收办法由各县(区)人民政府制定。对产权已归私有的住宅小区配套幼儿园,一律不得改作他用,已改他用的要在6个月内限期整改到位。”

 

上述规定结合当下城乡居住区配套幼儿园的实际情况,客观上确认了配套幼儿园的产权并非一律移交政府部门,而要结合配套幼儿园的土地取得方式、投资主体、建设成本分摊等综合因素确定。若产权已归私有的情况下,仅要求不得改作他用。

 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

二、城乡居住区配套幼儿园产权归属问题的案例与裁判要旨

 

前文阐述了国内部分省、市关于城乡居住区配套幼儿园产权移交的相关政策,若排除需向政府无偿移交的情形,配套幼儿园的产权究竟是归开发商所有还是归全体业主共有,目前我国未有相关法律法规明确规定。因此,司法实践中对此存在着不同的争论,各地法院关于城乡居住区配套幼儿园的权属判决亦各不相同。

 

(一)支持配套幼儿园产权由开发商所有的案例

 

1.(2016)皖01民终2278号《民事判决书》

 

裁判要旨:法院认为,案涉小区内规划配套的幼儿园在建造上具有独立性,能够排他性的使用,并能够登记成为特定主体所有权的客体。因此,上述幼儿园属于《中华人民共和国物权法》所称的专有部分,又因开发商在与购房者签订的房屋买卖合同中业已约定上述未计入分摊的房屋建筑归出卖人所有,故上述配套幼儿园属开发商所有。

 

2.(2017)苏03民终1026号《民事判决书》

 

裁判要旨:法院认为,案涉幼儿园房屋不属于小区全体业主共有,理由如下:一是,案涉幼儿园不属于法定共有部分,《中华人民共和国物权法》第七十三条规定:“建筑区划内的道路,属于业主共有,但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地,属于业主共有,但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房,属于业主共有。”案涉幼儿园用房的规划用途即为幼儿园,该幼儿园系小区内的单体建筑,具有构造上独立性、利用上的独立性,符合专有部分的特征,系法律上专有部分;二是,双方当事人均认可案涉幼儿园系公办幼儿园,且并非国家或地方规定应当移交给教育部门建设的公办幼儿园;三是,案涉幼儿园并非约定中的共有部分;四是,案涉小区业委会认可该幼儿园房屋系开发商投资建设,但未提供充分证据证实案涉幼儿园的成本最终摊入商品房的开发建设成本,并构成商品房对外销售价格的组成部分。且商品房的销售价格虽与开发成本有关联,但并非决定因素。商品房的价格与房地产市场环境、小区地段、开发商经营模式等多种因素相关,幼儿园的建造费用是否摊入小区开发成本并不必然导致商品房销售价格的变动。综上,法院驳回小区业委会的诉讼请求。

 

3.(2017)皖05行终94号《行政判决书》

 

裁判要旨:法院认为,根据开发商与当地县建设局颁发的《中华人民共和国建设工程规划许可证》、面积未分摊证明、幼儿园成本单独核算成本说明等证据材料证明案涉幼儿园系独立规划、独立构造、可排他使用的商品房,应认定为《中华人民共和国物权法》中规定的专有部分。并且当地县建设局在《规划设计条件》中要求“小区应考虑设置幼儿园、居民健身活动空间或场所、物业管理及安全保障设施等”,并未明确配套幼儿园为公用设施或公共场所。因此,对上诉人提出案涉幼儿园应属小区的公用设施或公共场所的上诉理由不予支持。

 

通过上述案例,可见法院在审理时倾向于城乡居住区配套幼儿园产权归开发商所有,论证说理时主要包括以下三个方面:其一,城乡居住区配套幼儿园在建造上具有独立性,能够排他性的使用,并能够登记成为特定业主所有权的客体,且在房屋买卖合同中已约定幼儿园未计入分摊的房屋建筑归开发商所有;其二,配套幼儿园的建造费用是否摊入小区整体建设成本;其三,开发商提供幼儿园面积未分摊证明、成本单独核算成本说明等证据,证明配套幼儿园系独立规划、独立构造、可排他使用的商品房。

 

(二)支持配套幼儿园产权由全体业主共有的案例

 

1.(2020)皖0102民初7456号《民事判决书》

 

裁判要旨:法院认为,案涉小区由中翔公司开发建设,根据《中华人民共和国物权法》第七十三条规定:建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房,属于业主共有。案涉小区的幼儿园属小区配套设施,其所有权应归全体业主所有。

 

2.(2016)鲁16民终220号《民事判决书》

 

裁判要旨:法院认为,本案开发商和业主签订了购房合同,但对配套幼儿园权属双方无约定。根据案涉小区规划设计图和功能,可以认定配套幼儿园系独立于其他建筑的单体建筑,并且没有单独的《土地使用证》、《建设用地许可证》、《施工许可证》等相关手续,竣工后也未经有关部门验收。开发商不能提供足够证据证明其在开发小区时对配套幼儿园的“投资”进行了单独核算,应承担举证不能的法律后果。

 

3.(2016)鲁17民终1735号《民事判决书》

 

裁判要旨:法院认为,案涉幼儿园房屋权属归业主所有的理由如下:一是,开发商与案涉小区业主签订的商品房买卖合同中未就配套幼儿园占用房屋的归属作出约定,且上述房屋至今未办理产权证书,开发商也不能提供该房屋产权归其所有的证据;二是,在开发商报规划部门的规划图纸上显示小区规划包含幼儿园;三是,开发商不能提供证据证明其在开发建设案涉小区时将对幼儿园占用房屋的“出资”单独核算;四是,开发商在开发案涉小区项目并对外宣传中称配套设施包含幼儿园,使业主对其购买专有部分即可获得相应配套设施部分产生合理信赖。综上,案涉配套幼儿园应归全体业主共同共有。

 

通过上述案例,可见法院在审理时倾向于城乡居住区配套幼儿园产权归全体业主共同所有,论证说理时主要包括以下四个方面:其一,商品房买卖合同中是否对城乡居住区幼儿园权属进行约定、规划图纸是否显示小区规划包含幼儿园;其二,配套幼儿园面积是否已被分摊,并由业主在购房时负担;其三,配套幼儿园建设成本是否计入商品房的开发成本并构成房价的组成部分;其四,开发商在销售宣传资料中是否附带宣传了幼儿园作为小区的公共配套设施,导致购房者产生合理信赖。

 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

三、城乡居住区配套幼儿园产权归属问题的法律分析

 

不管是之前的《中华人民共和国物权法》还是现行的《中华人民共和国民法典》,对城乡居住区配套幼儿园产权问题均无明确规定。但通过前文的案例分析,可见法院判断城乡居住区配套幼儿园产权的归属大致可以分为如下两种观点。

 

(一)城乡居住区配套幼儿园在构造上具有独立性

 

在司法实践中,如果认为城乡居住区配套幼儿园在构造上具有独立性,则该配套幼儿园符合《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权案件具体适用法律若干问题的解释》中专有部分的特征。基于合同当事人间意思自治的原则,法院判断该幼儿园产权归属时会优先尊重合同双方的约定;当合同双方没有约定或者约定不明时,则需要开发商举示其在规划、建设过程以及后续的销售过程的相关证据,例如小区规划图纸、幼儿园面积未分摊证明、成本单独核算成本说明以及销售宣传材料等,用以证明其对该幼儿园享有物权,否则应承担不利后果。

 

(二)城乡居住区配套幼儿园在构造上不具有独立性

 

如果认为城乡居住区配套幼儿园在构造上不具有独立性,将其视为小区内的公共场所或公用设施,根据《中华人民共和国民法典》第二百七十四条:“…建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房,属于业主共有。”的规定,该幼儿园应归全体业主共同共有。法院在裁判时应重点对配套幼儿园的非独立性进行论证,以平衡双方当事人的利益。

 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

四、结语

 

可见,在《国务院办公厅关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》出台以后,为响应文件中“已建成的小区配套幼儿园应按照规定及时移交当地教育行政部门,未移交当地教育行政部门的应限期完成移交,对已挪作他用的要采取有效措施予以收回。”等要求,不少地方政府相继出台管理办法,针对城乡居住区配套幼儿园的产权移交问题作出了规定。

 

但产权移交的范围并未涵盖全部城乡居住区配套幼儿园,部分地方政府仍允许配套幼儿园产权私有,前提是不得将其用作他途。在司法实践中,各地法院对城乡居住区配套幼儿园产权归属问题的判决也存在巨大的差异。由此可见,我国目前关于配套幼儿园权属的法律规定并不完善。为了能够更好的建立健全城乡居住区配套幼儿园规划建设及管理使用保障机制,扩增学前教育资源,提高学前教育普及率,有效解决“入园难,入园贵”等问题,关于配套幼儿园产权归属问题的相关法律法规仍需细化,平衡好各方利益,切实保障学龄前儿童的受教育权。

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