国有企业采购领域的一个突出问题是缺乏适用的法律法规。《招标投标法》、《政府采购法》两部法律都没有全部覆盖国有企业的采购活动，部门行政规章关于国企采购的规定较为笼统，可操作性也不强。在这种情况下，中国物流与采购联合会联合多家研究机构和国有企业先后制定了《国有企业采购操作规范》（T/CFLP 0016-2019）及《国有企业采购管理规范》（T/CFLP 0027-2020），前者规定了国有企业的采购流程和通用要求，以及各种采购方式的通用条件和程序规则，后者规定了国有企业的管理架构、采购实施、绩效评价、监督管理等方面的内容，两者互为补充、配套使用，共同构成国有企业采购管理和操作的制度指引，填补了国企采购法规方面的空白。

根据《国有企业采购操作规范》（T/CFLP 0016-2019）及《国有企业采购管理规范》（T/CFLP 0027-2020），国企采购内容包括项目采购和运营采购。项目采购指为实现企业项目管理既定目标而实施的采购活动，是项目管理的重要组成部分，如工程项目、技术改造项目、设备设施项目、企业一次性运行维护项目等采购活动。其特征是一次性和系统性。运营采购指为实现满足企业运营管理目标、维持日常经营活动而实施的重复性采购活动，是企业运营管理的重要组成部分。运营采购又可进一步分为与生产直接相关的运营采购和与生产间接相关的运营采购。前者如企业原材料、辅料采购、零件、部件、总成采购、日常生产维护等采购活动。后者如咨询服务、劳务服务、信息服务、仓储服务等采购活动。国企采购方式主要有招标采购、竞价采购、询比采购、合作谈判、竞争谈判、竞争磋商、单源直接采购、多源直接采购。针对不同的采购内容，适用的采购方式也相应不同。《国有企业采购管理规范》第7.3.1条规定了选择采购方式的原则，即企业应根据项目特点选择相应采购方式；有多种采购方式可以选择时，在满足生产供应或运营的基础上，应优先选用竞争性强、透明度高的采购方式。

1、强制招标制度

由于招标采购可以使众多投标人参与公平竞争，促使招标人以最低或较低的价格获得最优的货物、工程或服务，保障合理、有效使用国有资金和其他公共资金，提高经济效益和社会效益，因此在法律规定范围内的某些类型的采购项目，或达到一定规模的采购项目，必须通过招标的方式进行采购。强制招标制度的相关法律规定主要有《招标投标法》、《招标投标法实施条例》、《必须招标的工程项目规定》、《必须招标的基础设施和公共事业项目范围规定》等。上述规定从采购对象、项目类型、资金来源、采购规模等维度划定了强制招标采购的适用范围。

（1）采购对象维度

强制招标针对的采购对象为工程建设项目。根据《招标投标法实施条例》第二条，工程建设项目是指工程以及与工程建设有关的货物、服务。工程是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等；与工程建设有关的货物，是指构成工程不可分割的组成部分，且为实现工程基本功能所必需的设备、材料等；与工程建设有关的服务，是指为完成工程所需的勘察、设计、监理等服务。根据《建设工程质量管理条例》第二条第二款，建设工程是指土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程。

（2）项目类型维度

从项目类型维度对强制招标范围进行的规定主要体现在《必须招标的基础设施和公共事业项目范围规定》中。根据该规定，能源基础设施项目、交通运输基础设施项目、通信基础设施项目、水利基础设施项目、城市轨道交通等城建项目事关社会公共利益和公众安全，必须依法进行招标。

（3）资金来源维度

从资金来源维度进行考量，全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目及使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目必须依法招标。《必须招标的工程项目规定》第二条的规定进一步细化，全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目指使用预算资金200万元人民币以上、该资金占投资额10%以上的项目以及使用国有企业事业单位资金、该资金占控股或者主导地位的项目。使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目指使用世界银行、亚洲开发银行等国际组织贷款、援助资金的项目以及使用外国政府及其机构贷款、援助资金的项目。

（4）采购规模维度

从采购规模维度对强制招标范围进行的规定主要体现在《必须招标的工程项目规定》中。施工单项合同估算价在400万元人民币以上，重要设备、材料等货物的采购单项合同估算价在200万元人民币以上，勘察、设计、监理等服务的采购单项合同估算价在100万元人民币以上以及同一项目中可以合并进行的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，合同估算价合计达到前款规定标准的，必须招标。

2、可以不招标的法定情形

在存在法定情形时，即使项目落入强制招标制度的规制范围，也可以依法不进行招标。根据《招标投标法》、《招标投标法实施条例》、《工程建设项目施工招标投标办法》，主要包括以下几种情形：

（1）涉及国家安全、国家秘密、抢险救灾的特殊项目；

（2）属于利用扶贫基金实行以工代赈、需要使用农名工等特殊情况；

（3）需要采用不可替代的专利或者专有技术；

（4）采购人依法能够自行建设、生产或者提供；

（5）已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供；

（6）需要向原中标人采购工程、货物或者服务，否则将影响施工或者功能配套要求；

3、邀请招标的特殊规定

在存在法定情形时，依法应当公开招标的项目可以邀请招标。根据《招标投标法实施条例》、《工程建设项目施工招标投标办法》，主要包括以下几种情形：

（1）技术复杂、有特殊要求或者受自然环境限制，只有少量潜在投标人可供选择；

（2）采用公开招标方式的费用占项目合同金额的比例过大；

（3）工程建设施工项目涉及国家安全、国家秘密或者抢险救灾，适宜招标但不宜公开招标。

4、自愿招标

由于招标投标在促进公平竞争、规范交易行为、提升经济效益等方面的积极作用，因此，对于非依法必须招标的项目，采购人可以自愿选择招标这一采购方式。适用于采购需求明确、采购标的具有竞争条件、采购时间允许、采购成本公开、招标交易费用合理的采购项目。

1、竞价采购

竞价采购指采购需求明确，采购人依照既定规则和方式一次或多次比价最终确定合同相对人的采购方式。竞价采购适用于采购需求明确、规格型号统一、货源充足、价格稳定或价格形成机制明确的采购。其中，允许一次报价的采购应为非单独给采购人私人定制或提供，且已有固定市场的价值不高、频次不多的货物采购；允许多次报价的采购中也包括为企业定制的具有竞争条件的货物或服务采购。采购人应在可行范围内向尽可能多的供应商通过竞价方式采购相对低价值的采购项目。

国企采用竞价采购方式需要注意与《政府采购法》竞价（询价）程序规定的不同：一是采购人可以根据项目的复杂程度和技术要求组建评审小组，是否需要从企业咨询专家委员会聘请专家参加评审小组由采购人决定；二是国企竞价采购可以要求供应商一次报价且不可更改报价，也可以依规定允许多次报价；三是在没有超过采购预算的情况下，只收到一份或两份报价不能视为采购无效。

2、询比采购

询比采购指采购需求明确，采购人依照既定程序允许投标人多次报价并经评议最终确定合同相对人的一种采购方式。符合下列条件之一可以采用询比采购方式：（1）采购需求明确但不符合招标采购条件的工程、货物和服务项目，包括企业内部非必须招标采购标的中小型项目、少数保密性较强而不适合公开招标或邀请招标的工程项目、工程所在地区偏僻而很少有施工单位前来投标的工程项目。（2）招标失败后的中小型简单项目。

询比采购的特点在于在保持竞争性的基础上具有一定的灵活性，程序也更加简单高效，在询比采购的过程中，采购人对各种采购因素以及内容细节进行询问、比较并与供应商沟通、协商，也可对非实质条款进行修改并要求供应商重新报价，以实现自身利益的最大化。

3、两者区别

竞价采购和询比采购有很多共同点，比如两种方式都要求采购需求明确，适用于标的标准化、简单低值的采购项目。不同点在于竞价采购更多适用于标准化程度较高、采购频次不高的低值货物，询比采购对标的标准化程度的要求低于竞价采购，且对工程、货物和服务普遍适用。除此之外，竞价采购的重点在“价”，即满足需求的前提下价格的竞争；询比采购的重点则是通过对话、比较选定最佳方案，在此基础上进行价格竞争。

1、合作谈判

合作谈判指采购需求明确但不具备招标条件，只能通过谈判的方式同供应商签订货物或服务合同并建立战略合作伙伴关系的采购方式。符合下列条件之一可以采用合作谈判采购方式：（1）需要长期稳定供应，采用招标或其他采购方式不可能满足需求的采购。（2）需要和特定供应商当面沟通交流协商长期合作的采购。

合作谈判是企业战略谈判的主要方式。一般适用于企业战略物资、瓶颈物资或满足供应链需要的采购。尤其是涉及战略物资、瓶颈物资或与唯一供应商进行谈判时，采购人地位处于劣势，此时应注意防范采购风险，如限制最大供应商的合同份额，建立物资储备长效机制，积极制定应急预案寻找替代合作伙伴等。尤其是对于国有企业，在全球疫情、主要国家经贸政策调整乃至部分国家政治冲突等外部不稳定、不确定因素较多，对企业关键原材料和重要零部件进口通关、物流运输都带来极大的影响的时代背景下，应运用供应链思维强化采购管理提升工作，防范采购风险，保障供应链的安全性和稳定性。

2、竞争谈判

竞争谈判指采购功能需求明确且具备一定竞争条件，采购人与符合资格条件的供应商就采购工程、货物或服务事宜进行谈判，供应商按照谈判文件的要求提交响应文件和最后报价，采购人从谈判小组提出的成交候选人中确定成交人的采购方式。符合以下条件之一可以采用竞争谈判方式：（1）采购标的存在紧迫需要，采用招标或其他采购程序难以满足企业生产运营需要，且该紧急需求非采购人拖延或可以预见所致；（2）发生灾难性事件或有利商机采用招标或其他采购程序难以满足采购人的需要；（3）采购人认定，采用其他采购方式均不适合保护国家基本安全或企业核心利益。

竞争谈判这一采购方式主要用于解决时间紧迫、需求紧急等问题。不同于合作谈判，竞争谈判要求具备一定的竞争条件，且有严格的程序流程。

3、竞争磋商

竞争磋商指采购需求模糊或需要征求供应商意见的复杂项目且具备一定竞争条件，采购人与符合条件的供应商就采购工程、货物和服务事宜进行讨论对话、谈判磋商，最终完善、确定采购文件和合同条款，采购人依据磋商小组评审后提交的磋商报告和谈判顺序，与供应商依次进行财务谈判，最先达成协议的供应商为成交人的采购方式。符合下列条件之一适用竞争磋商方式：（1）采购需求只能提出功能性指标或相对宽泛的技术规格，需要和供应商讨论的项目采购；（2）采购目标总体明确但可以有不同路径和方案实现，采购人需要和供应商通过对话确定最优采购路径方案并选择最符合采购人需要的项目采购；（3）大型复杂项目确定采购方案后需要对财务指标谈判的项目采购；（4）招标失败合同金额较大的大型复杂项目采购。

竞争磋商的突出特点在于采购需求相对模糊或需要征求供应商意见，适用于专业化程度高、技术复杂、金额较大的采购项目。

1、单源直接采购

单源直接采购指在卖方市场条件下，向单一供应商征求建议或报价的采购工程、货物或服务的采购方式。符合下列条件之一可以采用单源直接采购：（1）采购标的只能从某一供应商获得，或者某一供应商拥有与采购标的相关的专属权，不存在其他合理选择或替代物，也不可能使用其他任何采购方式。（2）生产经营发生了不可预见的紧急情况，不能采用其他方式且只能从某特定供应商采购。（3）采购人原先向某一供应商采购货物、设备、技术或服务的，需要与现有货物、设备、技术或服务配套。（4）向某供应商采购符合保护国家基本安全利益或企业核心利益；或者有利于实现国家社会经济政策的采购。（5）采购金额小，需求技术规格简单通用，市场价格透明和竞争度高，可以直接比较和判断选择的采购项目。

国企采用单源直接采购应注意与《政府采购法》单一来源采购程序规定的不同：一是政府采用单一来源采购需要经过公示程序，而国有企业采用单源直接采购应经企业采购管理部门批准或属单源采购清单目录内项目，不需进行公示；二是政府添购资金总额不能超过原合同采购金额的10%，国企采购无此限制。此外，由于国企采用单源直接采购这一采购方式时，对采购标的没有选择权，因此应注意重视采购过程的透明度，加强对采购方式合理性、采购过程公开性的监督。

2、多源直接采购

多源直接采购指在不具备竞争要素的买方市场条件下，向多家供应商征求建议或报价的采购工程、货物和服务的采购方式。多源直接采购应符合下列条件之一：（1）企业生产需要、有多家供应商可以提供且不符合招标或其他竞争条件，采购人进行价格要约，多家供应商承诺并签订合同的采购。（2）货源质量经评估，采购人依质量等级确定价格，采购人和众多供应商签订合同的采购。

在多源直接采购中，各供应商之间并不形成竞争关系，而是由于采购人需求较大，任一供应商难以满足采购人需求，需要多家供应。采购标的往往在市场上价格透明，只要质量满足需求即可，常见的多源直接采购如奶制品生产企业对原奶的采购等。需要注意的是，多源直接采购不适用于采购标的价格或其他要素变动频繁的采购。