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对我国不动产征收立法的若干意见和建议

对我国不动产征收立法的若干意见和建议

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  • 发布时间:2010-02-02 21:28
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对我国不动产征收立法的若干意见和建议

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[摘要]《物权法》实施已近两年,但由于我国不动产立法面临至少四个方面的困境,导致至今仍未出台具体规范不动产征收的法律。笔者对我国现行不动产征收法律制度分析认为,现行不动产征收法律制度存在严重缺陷,即部分现行法律法规未区分征收和征用、下位法与上位法矛盾冲突、不动产征收程序不完善、缺乏对不动产征收司法的救济途径、地方越位立法、重复立法等,并从不动产征收的立法体例、基本问题、程序、地方立法、城乡规划管理等几个方面,对我国不动产征收立法提出了若干建议,以期对我国建立完善的不动产征收法律制度有所裨益。


[主题词]不动产  征收  立法


 


《物权法》已于2007年10月1日施行,该法关于不动产征收的规定,是对《宪法》第十条第三款的具体体现,是我国不动产征收立法的重大进展。尽管如此,《物权法》关于不动产征收的有关规定,仍然属于原则性规定,为严格规范不动产征收程序,严格不动产征收补偿的规则,防止行政权对公民私有财产权的不正当干预和侵害,我国还需要针对不动产征收的程序等具体内容进行立法。


事实上,无论是理论界还是实务界,对于不动产征收立法的必要性和迫切性都有着普遍共识,均呼吁加快我国不动产征收立法,早日出台具体规范不动产征收的法律,有部分学者已经起草了《国家征收征用法》草案,但是《物权法》实施已近两年了,迟迟没有出台具体规范不动产征收的法律,也没有对现行《城市房屋拆迁条例》等法规进行修正。笔者试图分析我国不动产立法的现实困境,并针对我国不动产征收现行法律制度的缺陷,为了建立完善的不动产征收法律制度,提出若干立法意见和建议,以期抛砖引玉。


一、在《物权法》框架下我国不动产征收立法的现实困境


有学者认为,要落实《物权法》第42条和第44条有关征收征用制度的规定,还必须尽快制定《征收征用法》,由于《征收征用法》内容复杂,涉及问题很多,客观上一时难以出台。[1]但是“难”在何处?却鲜有人探讨。笔者认为,在《物权法》框架下,我国不动产征收立法的现实困境至少有以下几个方面:


1、不动产征收的立法价值取向不清晰。


立法价值通常是指立法主体的需要与立法对象(法律所要调整的对象)间的相互关系,表现为立法主体通过立法活动所要追求实现的道德准则和利益。所谓立法主体,在民主政体下是指立法权效力范围内的全体人民,特别是他们的立法代表。立法者作为全体人民的代表所要谋求实现的,不仅是立法内在的崇高道德准则——正义、公平等,同时也是立法外在的利益形式。这种正义与利益的结合,构成了现代立法价值不可分割的两个方面。[2]笔者认为,不动产征收的立法价值同样包含了正义和利益两个方面,但是不动产征收立法与其它具体法律立法一样,其所应追求的是具体而不仅是抽象的正义和利益,而且应在具体法律条文中予以体现立法价值,我们应当思考在我国经济和社会发展的今天,应当制定具有什么价值取向的不动产征收法律。但是,这样一个根本性的问题,目前却很少有人研究和探讨,更没有形成主流观点。


不动产征收是对私人不动产所有权的限制,但是这种对私人不动产所有权的限制应当是有严格法定条件的,是应受到严格约束和规制的。民众之所以对《物权法》关于不动产征收只能基于“公共利益的需要”的规定,寄予非同寻常的关注和厚望,重要原因就是民众“私权”意识的觉醒和提高,是对我国不动产征收、拆迁现状中的不规范甚至侵害私人不动产合法权益行为的强烈反应,“为权利而斗争是一种权利人对自己的义务。主张权利同时是一种对集体的义务。”[3]因此,笔者认为,我国不动产征收的立法价值取向应当以中国的现实国情为根据,应当适应中国经济和社会发展的现实需要,应当促进中国社会的和谐发展;我们应当制定具备严格、公开、有效的征收程序、明确公平、及时、足额的征收补偿、体现对私人不动产所有权的尊重和保护的不动产征收法律,实现不动产征收的程序正义和实体利益价值。


2、不动产征收管理涉及多个主管部门,整合、协调不动产征收主管部门困难。


目前,我国不动产征收管理涉及多个政府主管部门,根据现行《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《草原法》、《森林法》、《渔业法》等法律的有关规定,土地、房屋、森林、林地、草原、水面、滩涂等不动产的主管部门包括国土资源主管部门、建设行政主管部门、林业主管部门、农业主管部门、渔业主管部门等等,相应不动产征收也分别由相对应的主管部门审核、报批、管理[4],如何整合、协调不动产征收主管部门是不动产征收立法所面临的困难之一。


3、不动产征收涉及的利益群体多,各方利益平衡困难。


可以说,不动产征收涉及的利益主体可能是我们每一个人,关系我们每个人的切身利益。在实施不动产征收的情况下,如何平衡个人权益和社会公共利益,在立法上的确不是一个简单的问题。而且,在实践中,不动产征收不仅涉及不动产所有权,还涉及依附于不动产所有权的多种权利,包括土地、草原、林地承包经营权、地役权、抵押权、房屋租赁使用权等等,在征收不动产时,如何对所有利益相关方作公平、合理的对待,也是需要在立法上予以具体分析具体解决的问题。在不动产征收的背后,还涉及多方利益群体、既得利益者等的博弈,协调、平衡各方利益可能十分困难。


4、不动产征收涉及的法律问题争议多,尚未形成基本定论。


有关不动产征收法律问题的争议,并未随着《物权法》颁布实施而尘埃落定,恰恰相反,有关不动产征收的争论一直都未停止,各方观点不一而足,特别是关于不动产征收的一些主要问题,似乎尚未有定论。如关于“公共利益”的界定问题,理论界大多认为在立法上无法准确规定“公共利益”的内涵和外延,而实务界大多认为应当在立法上对“公共利益”的内涵和外延作出明确具体的规定,防止假借“公共利益”之名实施不动产征收,侵害个人的合法权利。再如被征收不动产的物权转移时间的界定问题,有学者认为《物权法》第二十八条所说的生效具有其特定的含义,它是指发生物权变动的效力,因此必须在征收补偿完成之后、被征收人对征收决定未提起行政复议或诉讼,或者提起了诉讼或行政复议后原征收决定被维持的,才能认为征收令发生了效力,[5]但也有人提出不同看法。还有关于不动产征收的对象是否仅仅指不动产的所有权,若征收的对象仅仅指不动产的所有权,那么,依附于被征收不动产所有权的其他相关权利,如何在征收过程中获得保护或补偿?关于不动产征收的具体程序、救济途径等等问题,在理论界和实务界均存在争议。


二、我国现行不动产征收法律制度的缺陷


1、仍有部分现行法律法规未区分征收和征用。


《物权法》明确区分了征收与征用,但现行有关法律法规的规定明显滞后,如《土地管理法实施条例》(1998年国务院令第256号)第二十三条、二十五条、二十六条,《草原法》(2002年修正)第三十八条、《森林法实施条例》(2000年国务院令第278号)第十六条,《渔业法》(2004年修正)第十四条,均仍使用“征用”的表述。


2、现行有关法律法规与《物权法》关于不动产征收的规定不衔接,下位法与上位法相矛盾、相冲突。


我们注意到,《物权法》颁布后,全国人大常委会对《城市房地产管理法》进行了修正,《城市房地产管理法》(2007年修正)第六条规定:“为了公共利益的需要,国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋,并依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”然而,作为《城市房地产管理法》下位法的《城市房屋拆迁管理条例》,至今未作相应修正。事实上,《城市房屋拆迁管理条例》在诸多方面均与《物权法》、《城市管理法》的规定不衔接、不协调,如拆迁与征收的性质界定问题,拆迁主体与征收主体不一致等,按照《立法法》第八十七条、第八十八条的规定,有权机关应当及时予以改变或者撤销。


3、现行有关法律法规规定的不动产征收程序存在严重缺陷和不足。


现行《土地管理法》和《土地管理法实施条例》对于农村集体土地征收程序作了一些规定,与其他关于不动产征收的法律规定比较而言,相对具体一些,而其他相关法律法规缺乏具体程序规定。《土地管理法》及《土地管理法实施条例》规定我国的征地审批权和农用地转用审批权集中到国务院和省两级政府,县市人民政府只有执行权,土地征收程序包括四个阶段,即建设单位申请、拟定补偿方案、政府核准方案、拨付发证。但是我国土地征收程序存在明显缺陷和不足:(1)土地征收目的合法性审查没有纳入程序中。公共利益在程序上没有保障,审批程序中没有征地目的合法性的专项审查,在征地公告中也没有征地目的合法性的专门说明。(2)缺少对行政机关的监督机制。我国行政机关既是土地征收的决定者,亦是执行者,处于绝对优势地位,但我国现行土地立法并没有规定必要的监督机制。(3)土地征收程序透明度和公示性不够。如在补偿方案的确定上,是由政府自己核准并实施的,实难保障征收程序的公示性,难以避免暗箱操作行为的发生,因而难以保障被征收者的利益获得公正的保护。(4)被征收者在土地征收过程中缺乏表达自己意见的机会。整个征地过程中,被征收者都处于比较被动的局面,被征地者在征收的目的性、征收的范围等方面都没有表达自己意见的机会。 [6]


4、现行有关法律法规缺乏对不动产征收司法救济途径的具体规定。


根据《土地管理法》及《土地管理法实施条例》的规定,被征地者在征地补偿标准等方面存在争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成,由批准征地的人民政府裁决,但没有规定其向司法机关获得救济的权利。《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》(建住房[2003]252号)第八条第一项还明确规定:不受理对拆迁许可证合法性提出的行政裁决。2005年7月4日颁布实施的《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》中还明确规定:“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议,就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的,人民法院不予受理,并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第16条的规定向有关部门申请裁决。”而《行政复议法》、《行政诉讼法》对于不动产征收决定、不动产征收补偿等争议提起行政复议、行政诉讼并没有明确的规定。


5、关于不动产征收的地方立法存在越位立法、重复立法的严重问题。


按照《立法法》第八条、第九条的规定,地方人大及其常委会、地方政府无权对不动产征收制定地方性法规或地方政府规章,只能依据《立法法》第六十四条、第七十三条的规定,为执行不动产征收法律、行政法规的规定,根据本行政区域的实际情况作具体规定如征收补偿的地方标准。然而,目前我国有的地方对于不动产征收立法却违背了《立法法》的这些基本规定,有的地方越位立法、重复立法。如《城市房屋拆迁管理条例》仅对被拆迁房屋的评估具体办法、搬迁补助费和临时安置补助费的标准,授权省、自治区、直辖市人民政府规定,而《山东省城市房屋拆迁管理条例》、《济南市城市房屋拆迁管理办法》不仅大量重复《城市房地产管理法》的有关规定(很多重复性规定完全没有必要),还突破《城市房屋拆迁管理条例》作出一些规定(如《山东省城市房屋拆迁管理条例》第十四条规定拆迁人应按照拆迁许可的拆迁范围、拆迁期限缴纳拆迁管理费,而《城市房屋拆迁管理条例》并未规定拆迁人应缴纳拆迁管理费)。再如《济南市统一征用土地暂行办法》(2003年济南市政府204号令)规定“本办法所称征用土地,是指国家为公共利益及实施规划的需要,按照规定程序和批准权限,依法给予农村集体经济组织及农民补偿,将农民集体所有土地征为国有土地的行为。”明显超越了《土地管理法》第二条的规定。


三、在《物权法》框架下对我国不动产征收立法的若干具体建议


1、选择最佳的不动产征收立法体例


目前我国有关不动产征收的法律法规,分散规定于《土地管理法》、《城市房地产管理法》等单行法律,而且现行不动产征收的法律规定存在重大缺陷。考虑到大陆法系国家一般对不动产征收专门立法如法国《公用征收法》,笔者认为目前我国采取将不动产征收分散规定于有关单行法律的立法体例,只是权宜之计,要建立完善的不动产征收法律制度,应当制定专门的不动产征收单行法律,而且,鉴于征收和征用既有共性又有区别、联系[7],笔者赞同针对不动产征收与财产征用一并制定《国家征收征用法》,作为统一规范我国不动产征收(包括财产征用)的单行法律。同时,可就不动产征收的某些特别事项,也可以在其他单行法律中作出规定,[8]但应当严格限定其他单行法律关于不动产征收的规定范围和效力等级。


2、明确、准确界定不动产征收的若干基本问题


(1)征收的主体和被征收的主体


不动产征收的主体是国家,只有国家才能利用公共权力对集体或私人财产进行干预,甚至将其强制性的转移给国家。除国家之外,任何组织和个人都不享有公共权力,因而也不享有征收权。[9]对不动产的征收权属于行使权,而国务院是我国最高行政机关,因此,应当由国务院代表国家行使征收权,可以按照现行《土地管理法》的有关规定,将征收的批准机关确定为国务院和省两级政府,县市人民政府只有执行权。


笔者认为,将我国被征收的主体仅限定为被征收不动产的所有权人是狭隘的、片面地,对被征收不动产享有合法占有、使用和收益的权利人,均因征收而受到不同程度的损失,均应当获得征收补偿,因此,对被征收不动产享有合法占有、使用和收益的权利人都是被征收的主体。在征收农村集体所有土地的情况下,农村村集体组织、集体土地承包经营人均为被征收的主体[10],而且农村集体所有的草原、滩涂、森林、林地、水域等的所有者、承包经营者也均应当作为被征收的主体,均享有获得征收补偿的权利。而在征收城市房屋的情况下,有专家认为《物权法》第一百四十八条规定对国有建设用地使用权不存在征收问题,只是提前收回的问题,如果土地上存在房屋,则在提前收回建设用地使用权的同时也要对房屋一并进行征收[11]。笔者认为这种观点是错误的,而且这种观点很可能会在今后城市房屋征收过程中产生极大的不利影响甚至负面作用。首先,农村集体土地承包经营权与国有建设用地使用权均为用益物权,而不是所有权,对集体土地承包经营人予以征收补偿,对国有建设用地使用权也应当予以征收补偿;其次,国有建设用地使用权的价值不能以出让金作为唯一衡量的标准,例如某宗国有建设用地使用权在十年前的出让金仅为10万/亩,但该宗地的国有建设用地使用权10年后的市场价值可能达到100万/亩,如果提前收回该宗地的使用权仅仅退还相应的出让金,对土地使用权人是极大的不公平!再次,如果对城市房屋的征收不包括房屋占用范围的国有建设用地使用权,征收的仅仅是地上房屋,那么被征收的房屋价值将大打折扣,对房屋所有权人也是极大的不公平!因此,笔者认为,国有建设用地使用权人也是被征收的主体,另外,城市房屋的合法承租人也应当是被征收的主体。


(2)征收的对象


考察国外立法例,如法国《公用征收法》规定征收的对象不仅是不动产所有权实物,而且也包括与不动产相关的权利,如使用权,居住权,役权(积极役权与消极役权)等,不仅包括私人的所有权,也包括公共领域如国民教育的不动产。不仅包括所有权及其附属物,也包括不动产地下与地上空间。[12]笔者认为是可以借鉴的,而且基于以上关于被征收主体的分析,笔者认为,我国不动产征收的对象不仅包括不动产的所有权,而且包括依附于不动产所有权并具有合法占有、使用、收益功能的相关权利,如集体土地承包经营权、国有建设用地使用权、城市房屋承租使用权等。


(3)征收的前提条件


“为了公共利益的需要”是不动产征收必备的前提条件。《物权法》未明确界定公共利益的内涵和范畴,参与立法的专家和机构均认为无法准确界定公共利益,似乎界定“公共利益”是立法上“不可能完成的任务”。公众对“公共利益”的认识也存在偏差、误解,如认为“公共利益”与“商业利益”是完全对立矛盾的,有专家还建议由司法审查来界定公共利益,真是众说纷纭。


笔者认为,公共利益是相对于“私益”而言,“商业利益”并不是一个法律概念,不能完全等同于“私益”,也不能将“商业利益”与“公共利益”完全对立起来;在立法上界定“公共利益”确有难度,但是从民法理论上看,“公共利益”虽然属于“不确定概念”,所不确定的只是其“范围”(“外延”),其“意义”(“内涵”)是确定的、明确的。按照民法理论上的通说,所谓“公共利益”,是指社会全体成员能够直接享受的利益。 [13]因此,应当在我国不动产征收立法中对“公共利益”的基本内涵予以明确界定;同时,应当建立“公共利益”行政和司法审查机制,对具体案例的“公共利益”予以审查界定,这种审查机制应当包括在不动产征收决定程序中对“公共利益”的审查、被征收的主体就征收决定是否具备“公共利益”条件而提起的行政复议和行政诉讼。


(4)征收补偿


笔者认为,应当按照《物权法》的有关规定,全面更新我国不动产征收补偿的理念,建立公正、公平、公开的不动产征收补偿制度:


第一,应具体落实“足额支付”征地补偿。笔者认为,《物权法》规定的“足额支付”土地补偿费等,体现了“完全补偿”的原则[14]。现行《土地管理法》、《土地管理法实施条例》规定按照被征收土地的原用途给予补偿,补偿过低、失去科学性,而且根据级差地租的理论,不仅没有包含土地增值部分,而且连被征收土地的市场价格都没有体现,[15]应当做相应的修正。目前,有关地方对征地补偿标准作了一些调整,如山东省政府办公厅《关于实施征地区片综合地价标准的通知》(鲁政办发[2009]20号)规定,改变了以往按平均亩产值乘以法定倍数计算征地补偿的方法,通过统一划片定价,实现“同地同价”, [16]但是否有积极效果还需拭目以待。


第二,应明确被征收的主体对征地补偿的权利。应当参照《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(法释[2005]6号)第二十四条的规定,改变“土地补偿费归农村集体经济组织所有”的规定,明确规定农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组,可以依照法律规定的民主议定程序,决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费,征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人,有权获得相应份额的土地补偿费。


第三,要具体落实解决失地农民的社会保障问题,保障失地农民的生活。农村集体土地被征收后,农民丧失了赖以生产生活的物资基础,因此国家有义务采取必要措施保障失地农民的基本生活,应当为失地农民提供养老、医疗、住房等基本社会保障,还应当为失地农民改变生产经营模式提供必要条件。目前,有的地方已有一些较为具体的政策规定(如《南昌市被征收(用)土地农民劳动就业和社会保障暂行办法》洪府厅[2006]123号),可以总结有关地方的具体做法和经验,形成一套较为完整、规范的制度。


第四,要明确城市房屋征收补偿包含国有建设用地使用权的市场价值。征收城市房屋的征收补偿是否“补房不补地”?实践中就此问题发生了大量纠纷,而现行法律法规却对此未作明确规定,似乎有意回避。笔者认为,对城市房屋的征收补偿当然应当既“补房”又“补地”,应当明确规定城市房屋占用范围内的国有建设用地使用权和地上建筑物共同的价值,才构成城市房屋完整的价值,应当如本文在论述被征收的主体时所述,《物权法》第一百四十八条规定仅对国有建设用地使用权人退还相应土地出让金是不够的,应按照征收时该国有建设用地使用权和地上建筑物的市场评估价值予以足额的征收补偿。


第五、要切实解决城市房屋征收补偿中评估不中立、评估失实的严重问题。有专家提出,城市房屋拆迁评估中,由于开发商不愿意实实在在按照房屋市场价补偿,评估师评估的房屋价格多低于市场价,其“阅读过的100份评估报告,没有一份是货真价实的”。[17]造成这种严重问题的根源在于现行法律法规均规定由拆迁人委托评估机构进行评估,这就难免评估不中立、不客观。为此,应当彻底改变目前评估委托方式,可由双方协商确定评估机构,若在规定时间内无法共同选定评估机构,可以采取随机抽取方式确定具有评估资质的评估机构进行评估;同时必须对评估师、评估机构出具不实评估报告作出其承担民事赔偿、行政和刑事处罚的法律规定,必须加强对评估师、评估机构的管理和规范,加大对评估师、评估机构的惩处力度。


3、规定完善的不动产征收程序


(1)不动产征收的决定程序


为了防止行政权的滥用,应当通过“正当程序”在作出征收决定前,对“公共利益的需要”进行严格审查,可以采取行政听证的程序和方式。尽管不动产征收不需要获得被征收的主体同意,但是在对“公共利益的需要”行政听证中,应当有被征收主体(或其代表)参加,应当充分倾听和尊重被征收主体的意见,而且这种程序应当是透明、公开的,并赋予被征收的主体对征收决定有异议提起行政复议、行政诉讼的正当权利。


尽管有实务专家对不动产征收由“政府决定或者由法院的司法审查去界定公共利益”表示强烈反对。[18]但是,正如笔者所主张的,在我国不动产征收立法中对“公共利益”的基本内涵予以明确界定的同时,建立“公共利益”行政复议和行政诉讼司法审查机制,可能是目前最好的选择。


(2)不动产征收的执行程序


第一、设置征收冻结期


笔者认为,可以参考现有拆迁冻结期的有关规定,设置征收冻结期,在征收冻结期被征收的主体不得改变被征收不动产的权属状况和实体自然状况,也就是将被征收的主体和对象固定化,有利于促进不动产征收的顺利实施。


第二、征收补偿的确定和执行


尽管征收决定无需与被征收主体进行协商,但是关于征收补偿问题,笔者认为,可以引入协商机制,在一定的协商期内,若征收双方不能就征收补偿达成协议,可以先由批准征收土地的政府作出裁决,被征收的主体对征收补偿裁决不服的,可以向人民法院起诉,由人民法院作出最终裁判。


一旦征收双方就征收补偿达成协议,或法院对征收补偿作出生效裁判,征收双方均应当严格执行,任何一方不执行征收补偿协议或法院的裁判文书,对方均可以申请法院强制执行。


(3)不动产征收的监督程序


监督对象主要是不动产征收批准机关及其工作人员、征收执行机关及其工作人员、管理征收补偿费用发放的机构如农村集体组织和人员。在征收全过程中,例如农村集体组织对土地征收的土地补偿费的管理和发放,应当建立透明、及时、有效的监督机制,便于被征收的主体及其他有关国家机关如人大、司法机关,对不动产征收予以监督,防范和查处有关机关、组织及其工作人员滥用职权、徇私舞弊等违法行为。


(4)不动产征收的救济程序


应当针对不动产征收决定程序中的“公共利益”审查机制,以及征收补偿的确定和执行机制,相应修改《行政复议法》、《行政诉讼法》,明确规定被征收的主体对征收决定、征收补偿等有权提起行政复议、行政诉讼,以及相应的执行程序。


4、严格限制不动产征收的部门立法、地方立法。


国家立法机关应彻底清理、废止与《物权法》相冲突、相矛盾、不一致的部门规章、地方性法规、地方政府规章和规范性文件,要彻底改变目前部门立法、地方立法与上位法重复、越位、冲突矛盾等问题。同时,在不动产征收法律和行政法规中,必须严格限定地方立法的权限和范围,笔者认为原则上国务院各部委无权对征收作出规定,地方立法只能针对征收补偿的某些具体标准可以作出地方具体规定。


5、建立科学、前瞻、严肃的城乡规划体系,保证城乡规划的稳定性,防止频繁实施不动产征收。


笔者认为,国家不应当频繁的实施不动产征收,而防止频繁实施征收的一个重要手段,即建立具有科学性、前瞻性和严肃性的城乡规划体系,在较长时期内保持城乡规划的稳定。然而遗憾的是,从我国城乡建设的现实看,我国有些城乡规划变化频繁,严重缺乏科学性、前瞻性和严肃性,不重视环境和历史文物的保护,如时常出现城市马路“开膛破肚”、拓宽道路等现象。在这方面美国是一个很好的借鉴和学习对象[19]。为此,笔者建议延长《城乡规划法》关于城市总体规划、镇总体规划的规划期限,应当作出强制性规定,而不是“规划期限一般为二十年”,并加强城镇控制性详细规划的编制和管理,严格控制对控制性详细规划的修改,同时对城乡规划编制的标准、规范作出进一步完善,确保规划编制科学并具有前瞻性。(9377字)


        


注释:


[1]王利明,《〈物权法〉的实施与征收征用制度的完善》,《法学杂志》2009.2.9


[2]李林,《立法价值及其选择》,http://www.lunwentianxia.com/product.free.5985449.3/


[3][德]鲁道夫.冯.耶林著《为权利而斗争》,郑永流译,法律出版社2007年第1版。


[4]如《草原法》第38条、《森林法实施条例》第16条。


[5]王利明,《〈物权法〉的实施与征收征用制度的完善》,《法学杂志》2009.2.9


[6] 蔡惠燕,《浅谈土地征收程序的若干问题》,http://www.law-lib.com/lw/lw_view.asp?no=4701


[7] 征收和征用,是既有联系又有区别的两项法律制度。其共同点,一是出于公共利益目的;二是强制性,无须征得对方的同意。二者的区别在于,征收实质是强制取得不动产所有权,以补偿金为代价,属于有偿取得;征用是对私人和企业的动产、不动产的强制使用,并不取得什么权利,强行使用之后物归原主,损坏了不能归还的照价赔偿。征收和征用的另一个区别,征收是和平环境的法律制度,征用是紧急状态下的特别措施。详见梁彗星物权法讲座:制定和实施物权法的若干问题,http://www.dffy.com/blog/a/biglaw/5940.html


[8] 全国人大法律委员会、全国人大常委会法制工作委员会会同国务院法制办、国土资源部等部门以及专家反复研究,一致认为:在不同领域内,在不同情形下,公共利益是不同的,情况相当复杂,物权法难以对公共利益作出统一的具体界定,还是分别由土地管理法、城市房地产管理法等单行法律规定较为切合实际。详见王胜明主编,《中华人民共和国物权法解读》,全国人大常委会法制工作委员会民法室编著,中国法制出版社,第88页。


[9] 王利明,《物权法论》(修订二版),中国政法大学出版社2008年6月修订2版,第126页。


[10] 《物权法》第132条明确规定,承包地被征收的,土地承包经营权人有权依照本法第42条第2款的规定获得相应补偿。


[11] 王利明,《〈物权法〉的实施与征收征用制度的完善》,《法学杂志》2009.2.9


[12] 许中缘,《论法国的不动产征收制度——兼论我国大陆不动产征收法的制定》,中国民商法律网


[13]梁慧星教授进一步阐述认为:社会个别成员、部分成员享受的利益,不属于公共利益;社会全体成员“间接享受”的利益,也不属于公共利益。社会全体成员直接享受的利益,才属于公共利益,如建军用机场、民用机场,修公路、修铁路,建法院审判大楼、政府办公大楼,建公立博物馆、公立图书馆、公立医院、公立学校等等;而开发商建商品房、写字楼,企业建厂房、商场等等,“直接享受”利益的是开发商、是企业。因地方经济发展,政府用从开发商、企业征收的税金改善社会福利、保护自然环境,人民群众“间接享受”到一些利益,这与开发商、企业从事房地产开发和工商业“直接享受”的商业利益,是有根本区别的。物权法规定“公共利益”为征收的法定条件,就是要将“商业利益”、“商业用地”排除在征收制度之外。详见梁彗星物权法讲座:制定和实施物权法的若干问题,http://www.dffy.com/blog/a/biglaw/5940.html


[14]完全补偿原则,是针对补偿的范围和标准而言。即根据受害人的全部损失并充分考虑对当事人生存和发展利益的长远影响,来确定补偿的具体数额。详见张玉东《公益征收若干法律问题研究》,载于《不动产法律制度纵论》,中国法制出版社,房绍坤、王洪平主编,2009年1月第1版。


[15] 张玉东,《公益征收若干法律问题研究》,载于《不动产法律制度纵论》,中国法制出版社,房绍坤、王洪平主编,2009年1月第1版。


[16] 《山东省征地补偿新标准7月实施 同地同价三年一调》,载于2009年04月09日《齐鲁晚报》 


[17] 王才亮,《最新征收拆迁法律业务操作指引》,法律出版社2007年11月第1版,第478页。


[18] 王才亮,《最新征收拆迁法律业务操作指引》,法律出版社2007年11月第1版,第488页。


[19]美国一个高度城市化的国家,全美城市化水平达到了75%以上,可以说实现了城市现代化、农村城市化和城乡一体化。而且美国城市规划具有很强的科学性、前瞻性和严肃性。如芝加哥城市总体规划始于20世纪初,虽历经一个世纪,目前该城市仍然按照这一规划所确定的原则来发展。建于1937年的旧金山金门大桥有6车道,至今仍在畅通运行。在美国有许多主干道的公路都具有三四十年的历史,现仍不显落后。详见《借鉴美国城市建设经验创新城乡统筹发展思路》,《仪征日报》时间:2003-12-26
(本文荣获济南市优秀论文一等奖)

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