我国破产制度一直将保护职工利益作为重中之重，2009年《最高人民法院关于正确审理企业破产案件为维护市场经济秩序提供司法保障若干问题的意见》中，明确“在破产程序中要注重保障民生，切实维护职工合法权益”。《企业破产法》第6条把“人民法院审理破产案件，应当依法保障企业职工的合法权益”写入法律。但是笔者在实践中，发现在破产企业的职工安置中仍存在一些问题，依靠现有政策法规和制度无法解决，并由此进行了思考。

一、我国现有破产制度对职工的相关政策

1、《中华人民共和国企业破产法》（2007年6月1日起施行）

第四十八条规定：“债权人应当在人民法院确定的债权申报期限内向管理人申报债权。债务人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金，不必申报，由管理人调查后列出清单并予以公示。职工对清单记载有异议的，可以要求管理人更正;管理人不予更正的，职工可以向人民法院提起诉讼。”

第一百一十三条规定：“破产财产在优先清偿破产费用和共益债务后，依照下列顺序清偿:(一)破产人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金; (二)破产人欠缴的除前项规定以外的社会保险费用和破产人所欠税款;(三)普通破产债权。破产财产不足以清偿同一顺序的清偿要求的，按照比例分配。破产企业的董事、监事和高级管理人员的工资按照该企业职工的平均工资计算。”

第一百三十二条规定：“本法施行后，破产人在本法公布之日前所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金，依照本法第一百一十三条 的规定清偿后不足以清偿的部分，以本法第一百零九条 规定的特定财产优先于对该特定财产享有担保权的权利人受偿。”

2、最高人民法院关于《中华人民共和国企业破产法》施行时尚未审结的企业破产案件适用法律若干问题的规定（2007年6月1日起施行）

第十四条规定：“企业破产法施行后，破产人的职工依据企业破产法第一百三十二条的规定主张权利的，人民法院应予支持。”

第十五条规定：“破产人所欠董事、监事和高级管理人员的工资，应当依据企业破产法第一百一十三条第三款的规定予以调整。”

3、最高人民法院关于适用《中华人民共和国企业破产法》若干问题的规定(二)（2013年9月16日起施行）

第二十四条规定：“债务人有企业破产法第二条第一款规定的情形时，债务人的董事、监事和高级管理人员利用职权获取的以下收入，人民法院应当认定为企业破产法第三十六条规定的非正常收入:(一)绩效奖金;(二)普遍拖欠职工工资情况下获取的工资性收入;(三)其他非正常收入。债务人的董事、监事和高级管理人员拒不向管理人返还上述债务人财产，管理人主张上述人员予以返还的，人民法院应予支持。

4、《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》（2002 年 9 月 1 日起施行）

第五十七条规定：“债务人所欠非正式职工(含短期劳动工)的劳动报酬，参照企业破产法第三十七条第二款第(一)项规定的顺序清偿。

第五十八条规定：“债务人所欠企业职工集资款，参照企业破产法第三十七条第二款第(一)项规定的顺序清偿。但对违反法律规定的高额利息部分不予保护。职工向企业的投资，不属于破产债权。”

第八十一条规定：“破产企业的职工住房，已经签订合同、交付房款，进行房改给个人的，不属于破产财产。未进行房改的，可由清算组向有关部门申请办理房改事项，向职工出售。按照国家规定不具备房改条件，或者职工在房改中不购买住房的，由清算组根据实际情况处理。”

第九十条规定：“清算期间职工生活费、医疗费可以从破产财产中优先拨付。”

5、《最高人民法院关于正确审理企业破产案件为维护市场经济秩序提供司法保障若干问题的意见》（2009年6月12日施行）

第5条：“对于职工欠薪和就业问题突出、债权人矛盾激化、债务人弃企逃债等敏感类破产案件，要及时向当地党委汇报，争取政府的支持。在政府协调下，加强与相关部门的沟通、配合，及时采取有力措施，积极疏导并化解各种矛盾纠纷，避免哄抢企业财产、职工集体上访的情况发生，将不稳定因素消除在萌芽状态。有条件的地方，可通过政府设立的维稳基金或鼓励第三方垫款等方式，优先解决破产企业职工的安置问题，政府或第三方就劳动债权的垫款，可以在破产程序中按照职工债权的受偿顺序优先获得清偿。”

第8条：“依法优先保护劳动者权益，是破产法律制度的重要价值取向。人民法院在审理企业破产案件中，要切实维护职工的合法权益，严格依法保护职工利益。召开债权人会议 要有债务人的职工和工会代表参加，保障职工对破产程序的参与权。职工对管理人确认的工资等债权有异议的，管理人要认真审查核对，发现错误要及时纠正;因管理人未予纠正，职工据此提起诉讼的，人民法院要严格依法审理，及时作出判决。

第9条：“表决重整计划草案时，要充分尊重职工的意愿，并就债务人所欠职工工资等债权设定专门表决组进行表决;职工债权人表决组未通过重整计划草案的，人民法院强制批准必须以应当优先清偿的职工债权全额清偿为前提。企业继续保持原经营范围的，人民法院要引导债务人或管理人在制作企业重整计划草案时，尽可能保证企业原有职工的工作岗位。”

第10条：“保障职工合法权益需要社会各方面的共同努力。人民法院要加强与国家社会保障部门、劳动部门、工商行政管理部门、组织人事等部门的沟通和协调，积极提出司法建议，推动适合中国特色的社会保障体制的建立和完善。”

6、《全国法院破产审判工作会议纪要》（最高人民法院2018年3月4日施行）

第27条规定：“企业破产与职工权益保护。破产程序中要依法妥善处理劳动关系，推动完善职工欠薪保障机制，依法保护职工生存权。由第三方垫付的职工债权，原则上按照垫付的职工债权性质进行清偿；由欠薪保障基金垫付的，应按照企业破产法第一百一十三条第一款第二项的顺序清偿。债务人欠缴的住房公积金，按照债务人拖欠的职工工资性质清偿。”

二、实践过程中的职工问题

（一）社保债权滞纳金按普通债权清偿与现实中的矛盾

破产申请受理前因未及时足额缴纳社保而产生的滞纳金是否属于破产债权，是否具有优先性受偿顺位，法律并未规定。现实操作中，基于社保债权与税款债权在破产程序中属于同一顺位，且社保债权滞纳金与税款债权滞纳金产生的机制相同情况，依据最高人民法院作出法释(2012)9号《关于税务机关就税款滞纳金提起债权确认之诉应否受理问题的批复》，将破产申请受理前因未及时足额缴纳社保而产生的滞纳金确认为普通债权。但社保部门认为滞纳金已经审计，无法更改，若未足额缴纳，职工无法享受到社保待遇。

现实中，有当地政府参与破产程序的案件，政府为了避免国家公权力与普通债权人“争利”，最大程度上保护普通债权人，作出减免社保滞纳金的会议纪要，让破产企业免于缴纳滞纳金。但没有政府参与的破产企业，则很难做到让当地社保部门核销或者减免社保滞纳金，而所预留滞纳金清偿金额又无法足额缴纳滞纳金。

（二）所欠的应当划入职工个人账户的基本医疗保险费用是否还有必要在职工债权中单独列出？

《企业破产法》第四十八条规定，债务人所欠职工的工资等和所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，由管理人调查后列出清单并予以公示。因2005年12月3日国务院发布《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔2005〕38号），其第六条规定，从2006年1月1日起单位缴费不再划入个人账户。在破产实践中，应是碰不到“所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险”这一类职工债权了，而“所欠的应当划入职工个人账户的基本医疗保险费用”目前还存在。各地市政府也在职工医疗保险办法等规定了从单位缴纳的医疗保险费用部分依据职工不同年龄段按规定比例划入职工个人账户。

但现实中，社保部门担心审计等原因，不会作出社会保险核销或减免的决定，更不能接受企业不缴纳社保基金而将上述医疗费用转入个人账户，该部分职工债权很难实现。

（三）职工统筹外费用问题

《企业破产法》对退休职工的大病医保费用未列入职工债权，且缺少相关司法解释。根据《关于省属驻济机关事业单位参加职工基本医疗保险有关问题的通知》（鲁人社发〔2012〕52号），对于由事业单位改制后的省社保统筹的国有企业，其退休职工每月大额医疗费用补助资金按照每人每月10元的标准与基本医疗保险费一并缴纳。目前实际情况来看，破产企业如果停缴或迟缴退休职工大病医保费用，则将直接导致退休职工医保卡不能使用。除大病医保外，目前，省属国有企业退休职工在社保基金统筹内费用外，还享有住房补贴等统筹外补贴，另外还有遗属补助、精简下放人员补助等由企业承担的统筹外费用，上述费用的计提或预留缺少相关依据，也缺少管理渠道，若不予以保障，则容易引发群体性事件，不利于社会稳定。

根据中共济南市委办公厅、济南市人民政府办公厅印发《济南市贯彻落实<关于国有企业退休人员社会化管理的指导意见>的实施方案》的通知（济厅字[2020]3号），国有企业退休人员原享有的补充医疗险、医疗互助帮困等相关待遇按原渠道解决，确保待遇水平不降低。根据文件精神，统筹外费用仍由原渠道解决，在退休职工社保、档案等相关管理转移社区后，大病医保、统筹外费用的发放渠道问题在破产清算案件中仍然存在。

（四）医保待遇差引发的相关问题

目前，省医保和市医保在住院报销比例、药品名录等方面存在差异，在实践中，还存在市医保住院难等问题。省社保统筹的企业破产后，职工的社保待遇将由原省社保统筹转变为市社保统筹，鉴于目前实际存在的医保待遇差，破产企业职工要求保留省医保待遇的问题普遍存在。但目前缺少相关政策或渠道保障破产职工的省社保待遇问题。

（五）距离退休不足五年的破产企业职工待遇问题

目前，济南市人民政府《关于印发济南市市属企业国有产权改革若干问题试行规定的通知》（济政发〔2006〕5号）文件，明确规定了市属国有企业距离退休年龄不足五年的职工安置保障金计提原则和计提方法，且实践中可选择相关机构进行托管。但是目前省属国有企业缺少相关计提和保障政策，且省直托管机构存在缺失，这使管理人在处理相关问题时较为被动。

（六）在破产清算案件中落实“三供一业”分离移交工作面临的问题

根据国办发[2016]45号《国务院办公厅转发国务院国资委、财政部关于国有企业职工家属区“三供一业”分离移交工作指导意见的通知》等规定，国有企业职工家属区供水、供电、供热（供气）及物业管理（统称“三供一业”）分离移交是剥离国有企业办社会职能的重要内容，“三供一业”往往涉及职工切身利益，如果不能得以妥善移交，容易引发职工问题。国有企业进入破产清算程序后，在落实“三供一业”分离移交时面临诸多困难：

1、三供一业涉及的资金支付或垫付问题。根据《破产法》的规定，破产费用和共益债务中，均不包括移交将会产生的相关费用，在三供一业移交过程中凡是涉及资金支出、垫付等情形，管理人争取到债权人会议的支持难度较大。

2、因“三供一业”的移交接收主体需为国有企业等条件限制，特别是涉及物业、供热在移交过程中与原有职工社区的物业公司、供热公司存在权责交叉或利益冲突，从而影响职工社区的供热供暖，容易引发职工群体问题。在未有政府参与的破产清算案件中，管理人协调各相关方的难度较大。

三、相关建议

（一）在没有政府参与的企业破产清算案件中，仅靠法院、管理人无法全面协调处理各类涉及职工待遇或生活保障等问题，该类问题如果不能得到妥善解决容易引发职工群体事件，不利于破产工作的稳定推进。根据《济南市中级人民法院破产案件审判操作指引(试行)》（2017年4月6日印发）规定，债务人进入破产程序前，要编制详细的职工安置预案。债务人为国有企业或集体企业的，预案应列明拟安置职工基本情况、安置障碍及主要解决方案、稳定因素评估及主要应对措施等;债务人为有限责任公司或股份有限公司的，职工安置预案应列明债务人解除与职工的劳动关系后依法应给予职工的补偿方案。进入破产程序前对职工的妥善安置进行稳定因素评估并采取相应措施非常重要，对于存在较多历史遗留问题的国有企业，建议政府部门指定专门机构或人员与辖区内破产企业的受理法院、管理人或清算组形成对接或沟通机制，在企业进入破产清算程序后能够协调医保、社保、国资委等相关部门妥善处理职工安置及“三供一业”等涉及职工生活保障的相关问题。

（二）建议从政策层面统一破产企业退休职工统筹外费用支出、距离退休不足五年的职工待遇保障及其他相关职工安置费用的计提或安置办法，避免住所地在同一地区的破产企业，因驻济央企、省属国有企业、市属国有企业等分属层级不同而对职工产生不同的保障标准。建议进一步减少省医保、市医保待遇差，在条件允许的情况下，统一省医保、市医保待遇。