内容摘要

鉴于中国发展过程中日益严重的环境污染和生态破坏，环境法庭“零诉讼”的情况让人清楚认识到我国环境公益诉讼制度亟待完善。建立良好的环境公益诉讼基金保障体系有利于环境公益诉讼的进一步发展。要想提高更多的人和环保组织的积极性，就要解决他们在诉讼过程中所需要的资金问题，建立相关的基金保障制度，为原告提供资金的支持。因此建立诉讼基金制度是保障环境公益诉讼有效实施的必然选择，同时要做好对基金的使用、管理和监督。

关键词：

环境公益诉讼  基金制度  监督

人类赖以生存的是地球这个大环境，在日益消耗的地球资源的同时，也对我们周围环境造成了一些影响。随着环境问题日益受到重视，各种环境侵权纠纷也层出不穷，环境侵权纠纷是社会问题的一个重要方面，如果处理不恰当，不仅会加重环境问题的严重性，也不利于中国经济的发展，阻碍社会的进步。目前来看，在中国，环境公益诉讼是解决环境纠纷的重要途径。环境公益诉讼的出发点是保护公共利益而不是私人利益，即具有公益性，是为了预防和治理环境破坏。

近来环境公益诉讼愈来愈受到关注，但是相关的配套制度却存在一定的缺陷，使得在实践过程中很难有效的发挥作用。为了解决困境很多的学者、组织等都在探索，我们在对我国环境公益诉讼研究的基础上，从国外相关经验中学习，从环境公益诉讼基金保障制度的角度进行探索和研究。

一、环境公益诉讼基金保障制度理论基础

（一)基金含义

“基金”一词翻于外国，可以理解为“为兴办、维持和发展某种事业而储备的资金或专门拨款。”设立环境公益诉讼基金，主要是减少公益诉讼人在公益诉讼中的成本，减轻诉讼中面对的资金压力，修复受到损害的生态环境。该基金目前的主要用途是为环境公益诉讼初步调查和证据收集提供资金，对于投资人来说可能并没有什么回报，但是可以用于维护社会公众的利益。环境公益诉讼基金是公益诉讼发展的一种体现，对未来的环境保护具有重要意义。

（二）基金功能

环境公益诉讼作为一种公益诉讼，法律虽然规定在条件满足的情况下减免、缓交费用，但这对于原告而言只是冰山一角，并不能解决实际的资金缺乏的情况。我国诉讼实行“败诉方承担诉讼费用”，在《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下称为《解释》）中第二十二条规定“法院可以在原告请求时，要求被告承担相关合理费用，主要包括鉴定、律师费等合理费用”，这个规定是在胜诉以后才能实现，可是诉讼结果谁也想不到，原告仍要先支付所有的费用。环境公益想要长久的发展，就需要有稳定的资金链支持，为其提供不断地助力。环境公益基金的建立主要用于支持原告进行诉讼所需要的鉴定、评估、调查取证、聘请专业律师等费用，如此就解决了大部分的困境和资金的不足。只有有了足够的资金支持才能促进草根力量和公益组织对于环境保护工作的关心和支持。

人们对起诉有误解，认为如果纠纷上升到诉讼，需要时间和金钱，然而，结果有时不尽如人意。这使得更多的人选择私下解决，减少了麻烦和费用。但赔偿金私底下的使用不明确，也不能让污染者解决污染问题，立即恢复环境。基金的支持促进了环保事业的发展，在一定程度上有助于激发公众对企业污染行为的监督，对污染者给予更多的警示，让企业在创造财富的同时规避风险。随着我国环境保护基金的发展，环境保护基金的建设也得到了推进。

二、环境公益诉讼基金保障制度的问题概述

（一）我国环境公益诉讼的立法和实践困境

鉴于中国发展过程中日益严重的环境污染和生态破坏，2012年修改的《民事诉讼法》第55条建立了民事公益诉讼制度，2014年修订的《环境保护法》第五十八条中表述到“提起诉讼”而非“提起民事诉讼”，2015年实施的《环境保护法》明确规定了可以起诉的主体必须符合的条件，这意味着符合条件的社会组织可以针对直接导致污染环境和破坏环境的损害公共利益行为的实施者地方政府或主管部门提起行政公益诉讼。2015年实施的《环境保护法》明确规定了可以启动诉讼的主体必须满足的条件，尽管立法规定了环境公益诉讼当事人，但缺乏资金保护，为了减少支出，诉讼将被放弃，从而降低公众参与环保的积极性。在国家法律法规缺失的情况下，一些地方法律法规起到了补充作用，保证了环境公益诉讼的资金保障和支持。

被评为“2011年度人民法院十大典型案件之一” 的昆明三农农牧有限公司、昆明羊甫联合牧业有限公司被昆明市环保局起诉的环境污染侵权案引起了全国的关注。云南作为全国环境公益诉讼的“先行者”面对环境公益诉讼的困境，没有止步不前，而是结合本地的司法实践建立一整套适合其发展的环境公益诉讼实施机制。云南法院通过开展环境公益诉讼，监督公益基金管理人在公益诉讼补偿中修复受损生态环境，取得了良好的法律效果、社会效果。云南的司法实践对于全国环境公益诉讼改革具有指导作用。

（二）实践困境的主要原因——资金困境

随着生产力的提高和经济的快速发展，我国每年实际发生的环境污染事件已达数千起。很多地方法院之所以出现“零诉讼”状态，是因为制度运行需要资金的支持，否则会阻碍制度有效发挥作用。虽然中国已建立了环境公益诉讼的法律规定，但环境公益诉讼的财政支持却不到位。国家财政用于国家的生存和发展需要，参与国民收入的分配，因此国家财政支持是有限的。环境公益诉讼是一种高风险的“投资”行为，早期需要大量的资金，它可能不会给当事人带来很多好处，所以“无论审判的公正多么完美，如果代价太高，人们只能放弃通过审判获得正义的希望。”环境公益诉讼的目的是保护社会公共利益，而不是私人利益。当原告和被告相差较大时，被告往往是资金雄厚、律师队伍专业的大型企业，而原告通常是没有优越律师资源的公益组织。然而，环境公益诉讼对律师的要求很高，由于双方财力支持的巨大差距，很难实现公平，原告往往放弃诉讼，这将降低公众对环境保护的热情。

主体适格，立案难等问题不再是环境公益诉讼的障碍。但是，对于可以提起环境公益诉讼的社会组织来说，资金不足，成本高，鉴别成本高是一直不可避免的问题。要解决这个困境，首先要解决制度问题，然后通过制度建立各种资源的嫁接机制。因此，如何建立解决财政困难的制度，关系到长期，持续，稳定，规模的环境公益诉讼。

（一）诉讼费用很高。对于环境公益诉讼中的原告而言，诉讼的目的是为了维护环境公共利益，但为此需要支付的诉讼费用是原告的额外负担。依据现行《诉讼费用交纳办法》第六条的规定，当事人应当向人民法院交纳的诉讼费用包括：（1）案件受理费；（2）申请费；（3）证人、鉴定人、翻译人员、理算人员在人民法院指定日期出庭发生的交通费、住宿费、生活费和误工补贴。根据法律规定，要启动诉讼程序，原告须先行交纳诉讼费用。据此，环境公益诉讼涉及的诉讼费用应当包括前述三项费用，另外诉讼中还可能产生调查取证费、鉴定费、勘验费、评估费以及其他因诉讼产生的合理费用。其中环境公益诉讼的鉴定费用高也是原告进行诉讼必须面对的一个难题，原告举证时需要就污染物、污染的范围、污染造成的损失等进行鉴定，这就需要有评估能力和鉴定资质的机构做出鉴定，而如此即便原告胜诉这部分的费用也不会得到应有的赔偿，无形中增加了原告的诉讼成本。

（二）鉴别成本高。环境污染程度，污染范围和污染造成的经济损失需要由具有评估能力和司法资格的相关机构进行评估。在没有生态损害评估的情况下，即使诉讼成功，法院也无法确定被告的赔偿金额。此外，生态环境破坏评估是一项具有技术性，复杂性，广泛性和综合性的工作。目前，我国有相关评估能力和司法资格的机构不多，因此，预计鉴别成本将非常高，正如《解释》第二十二条规定的可以减轻原告的负担。

（三）赔偿款管理困难。《解释》第二十四条规定了资金的使用，但公益诉讼的影响很容易归因于缺乏详细的规划和其他问题。如何使用它们，谁监督它们，谁将评估它们。2014 年7月3日，最高法院在发布的《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》(以下简称《意见》)中提出了“探索设立环境公益诉讼专项基金”的主张。《意见》中有规范公益诉讼资金的管理，一方面，这种管理方法下的账户比较明确，另一方面，它可以保证资金的合理使用。这是解决环境公益诉讼财务困境的有益探索。

环境公益诉讼需要一个灵活的解决方案，资金保证提供足够的资金支持起诉，提高公众参与环境诉讼的积极性，以达到恢复环境、保护环境的目的。

（三）环境公益诉讼基金保障制度的不足

环境公益诉讼的基金保障制度建设存在一些局限性：它们都是特定省份的低水平规范，使得相关系统的建设缺乏统一性和权威性。系统设计中的融资形式也相对简单，难以为环境公众提供足够的资金。环境公益诉讼基金的适用范围不统一；环境公益诉讼基金管理缺乏制度规定；环境公益诉讼资金的申请和支付缺乏明确的程序；监管环境公益诉讼基金制度尚未有效建立。简而言之，需要解决许多制度缺陷。

在中国环境公益诉讼制度已基本建立，但整个制度仍需要一个配套的运行机制。但是，由于中国经验不足，理论发展尚不成熟，尚未建立起一套完整的运作程序。这种不完美的系统可能会遇到各种各样的问题。事实上，其发展现状在实践中并不乐观，因此需要我们借鉴一些其他国家的内容来完善自己的体系。

三、环境公益诉讼基金保障制度的域外借鉴

我们是一个地球大家庭，每个国家都应该珍惜和节约有限的资源。一些法律发达国家根据自身发展水平建立了相应的环境公益诉讼支持系统，用于处理环境公益诉讼中的环境问题。 

现代公益诉讼是在美国兴起。经过50多年的发展，它已发展成为西方国家相当成熟的法律体系。特别是，公益诉讼费用的监管有其自身的特点。这些诉讼费制度在公众参与环境公益诉讼中发挥了积极作用，确保了公民环境权益的实现，促进了环境法律制度的实施，有效保护了生态环境。借鉴西方成熟的诉讼成本制度，我们可以完善公益诉讼成本制度。古为今用、洋为中用，我们应当借鉴法律发达国家在环境保护方面的诉讼基金保障体系，尽早完善我国的支持体系。

（一）美国

美国群体诉讼中独特的“风险收费制度”也可以为我国公益诉讼的收费制度提供重要借鉴。在风险收费制度中，相关的诉讼费用一般由愿意承担一定风险的律师承担。此时，当事人不需要支付诉讼费用。之后，律师根据胜诉或败诉的情况，只能获得胜诉时已支付的相关费用，也可以从案件本身获得相关的损害赔偿。其中一部分是额外的奖励。当然，如果案件败诉，不仅无法收回律师之前支付的相关诉讼费用，也无法从案件中获得额外的赔偿。这种将诉讼费用的风险从当事人转移到愿意承担风险的律师身上的做法，可能会给律师带来比律师更多的收益。该风险收费制度是经过环境公益诉讼发展实践检验的一项很好的制度。

美国法律赋予法官自由裁量权，法官可以确定律师的费用和其他费用，甚至鉴定费可以由法官判断。在很大程度上，这减轻了原告诉讼费用的负担。美国的环境公益诉讼基金主要由基金会进行管理，分为公益信托和非营利法人。基金会有专门的人管理资金，有自己的管理系统和监督体系，相对于政府管理更加的高效可行。美国还有超级基金制度，对于环境公益诉讼给予一定的支持。

（二）英国

公益诉讼制度在古代欧洲曾经存在过。在古罗马，法学家将诉讼分为公益诉讼和私益诉讼。欧洲工业革命爆发后，欧洲国家不仅发展迅速，而且出现了严重的环境危机。20世纪70年代，环境运动的爆发和环境意识的提高，促使欧洲出现了现代环境公益诉讼。随着欧洲各国对环境保护的重视和欧洲一体化进程的发展，环境公益诉讼在欧洲具有独特的区域性制度。《胡奥斯公约》的签署，对环境公益诉讼的大发展起到了积极的作用。

在环境公益诉讼成本方面，在英国的诉讼制度中，皇家检察署的检察长是唯一的法律权威。由皇家检察署的检察长代表民众在法庭上行使诉讼的权利是英国在环境公益诉讼方面的特有制度，而这笔诉讼费用由国家财政支持。根据检察官机关的性质，由检察长提起诉讼的诉讼费用由国家承担。因此，在英国，检察机关提起的环境公益诉讼可以由国家财政来保障。英国由检察长起诉带有浓厚的政治色彩，同时得到国家这个强大后盾的支持，环境公益诉讼的资金有了保障，就减轻了提起诉讼的压力，增加民众对于环境保护的热情。此外，英国有专门的全国诉讼救助制度，由政府出资设立诉讼费用救助基金，专职提供诉讼费用救助。只要检察官提出申请，经基金会审查，认为检察官无力支付启动基金的诉讼费用就可以启动基金。

（三）德国

德国的环境公益诉讼成本由集团基金支持。这是因为德国法律对发起诉讼的团体实行严格要求。该团体必须是为公共利益而成立的团体，并且拥有一定的资金和权利，先前应当进行必要的登记。环境公益诉讼所需要资金由诉讼团体提前支付，这就要求团体必须具备强大的资金链条。公益诉讼团体在德国比较成熟，有足够的资金支持。

1908年颁布的德国的《防止不正当竞争法》规定，集团有权提起集体诉讼。有关支付公共利益费用的规则的某些限制和明确规定：首先，该集团必须有权继续进行在社会登记并拥有相应的权利和能力；其次，该集团必须有足够的财务能力来预算足够的资金以确保诉讼的顺利进行；最后，该集团只有追求公共利益，保护和改善公共利益，才能实现对自身经济利益的追求。因此，在环境公益诉讼中，如果是环保团体起诉不仅需要足够的资格，还需要有足够的资金来支付相关诉讼费用。

以上国家在环境公益诉讼的资金支持方面，按照国情制定适合本国的配套制度，我国应取其精华去其糟粕，制定适合我国环境公益诉讼的基金保障制度。

四、环境公益诉讼基金保障制度的建设构想

（一）基金来源

为了为环境公益诉讼提供长期、可持续的支持，诉讼基金必须有充足的资金注入，各国有不同的解决方案。我认为环境公益诉讼基金主要是通过败诉方缴纳罚款、政府财政拨款、公益组织募捐、企业个人捐赠等方式建立起来的。

近年来，人们强调政府和非政府组织应促进环境公益基金的注入，促进环境公益诉讼的发展。但是，从党的十九大的相关报告中可以看到，应该增加相关企业，建立由企业、政府和基层力量共同推动的资金保障体系。“三方联动”形成共同体模式，你中有我我中有你。企业作为经济发展的践行者和推动者，拥有社会财富的绝大部分，同时它也是利用资源和破坏环境的主力军。我们不能忽视企业在保护自然、恢复自然的重要作用。可以像阿里巴巴公益基金会一样，企业自行建立环境公益基金，吸纳同行企业注入资金，壮大基金的力量，以便日后用作原告起诉所需要的资金支持。在此基础上政府和草根力量也要促进基金的发展，政府可以将国家福利彩票、体育彩票等公益收入中拿出一定的份额用作环境公益诉讼的基金，也可以发行环境保护彩票刺激市场的投入。

在建立“三方联动”模式的基础上，吸收非营利组织的公益金，加大资金注入力度。如今，许多基金会和非营利组织已经成长和发展起来，许多资金被用于照顾社会弱势群体。但是非盈利组织建立的基金会都有一个共同的目的，就是给大众努力创造一个有爱的世界，而环境作为大家共同的家园，将非盈利组织募集到的资金用来促进环境公益诉讼的发展也是一种可行的建议。

为了实现增值，基金会可以组织各种募捐活动和环保活动，让更多的人免费捐款，并将一部分资金存入银行，获得投资收益。基金的发展需要全社会的行动，不是一小部分人的责任，而是大部分人的社会责任。

（二）基金的管理

大多数的基金会对于资金的管理都明确了管理机构、决策方式、监督体系等一整套完整的运行模式，作为公益金，环境公益诉讼基金的设立存在诸多不足，比如：企业作为主要的行为者，更多的企业并不愿意自愿缴纳一定的费用作为诉讼基金；政府拨款目前是基金的主要来源，政府管理基金就会存在挪用、盗用、管理疏漏等现象。这样的环境公益诉讼基金应该建立严格的管理体系，古语说：“没有规矩不成方圆”，任何一个机构的建立都需要一定的约束机制。

云南省对环境公益诉讼专项资金指定了专门管理人，设立了专户，可以有效避免与其他资金混淆，做到专款专用、独立管理，更高效地实现审批，而且，环境问题不能回避跨区域问题，独立管理这笔资金更有利于实际操作。笔者认为，应建立基金管理委员会，政府作为主要的行政机关，应承担起合作的角色。作为一个新兴的“投资者”，企业捐赠者应该在管理委员会中占有一席之地。只有这样，企业管理者才能知道钱花在哪里、怎么花，提高资金的透明度。同时，企业管理者在参与管理的过程中，也能看到自身潜在的危险，从而以身作则，避免环境破坏。管理委员会的成员和机构应由捐助者、赞助者和基金会协商。资金管理需要建立完善的资金筹集、使用和监督体系。

基金经理对基金的运行负有完全责任，定期报告工作，除了具备高等教育知识和广博的知识外，负责人还可以具备环境科学和法律的成就，丰富的实践经验和能力。在基金经理的领导下，成立了基金募集部、环境公益诉讼审计部、法律部、财务部、宣传部、后勤部。

基金应当向社会大众公开，增加基金运作的透明度，接受公众的监督和批评，在法律的规范下运作，增加公众对于法律信任度，促进我国环境司法保护工作的成长。

（三）基金的使用

基金的使用是环境公益诉讼的重要组成部分，环境公益诉讼的基金主要用于环境公益诉讼人提起诉讼所需要的费用支出；修复生态环境；宣传环境公益诉讼，指引人们维权意识的形成。

环境公益诉讼基金的使用应当具备一定的条件，这就要求管委会制定详细的使用资格评价标准。在符合标准的基础上对用户资格进行审查，杜绝滥用、滥用和欺骗。材料要签字，要有合法资格的证人在场。告知用户滥用基金的法律后果。发现当事人有欺诈行为的，依法追究刑事责任。

云南《暂行办法》明确规定了基金的使用，主要用于支持起诉的原告，修复环境所需的资金，以及没有可执行财产的受害者。《办法》还规定了基金中基金的使用限额。救济金额不超过20万元，侵权金额一次性补助不超过2万元。环境恢复所需资金按判决执行。因此，笔者认为，基金的使用应严格审核，资金使用量要有限制，不要无上限的应用，以免滥用。在基金的使用上，被告败诉的，应当承担赔偿和未来修复所需的资金，同时承担原告在诉讼过程中的费用。这项规定在大多数国家得到法律承认。假设基金会已经支付了，最后的款项应该补到基金里。如果原告败诉，所有费用由基金会承担，基金管理委员会具体审核支付。基金公示部分除支付原告费用外，还应划拨部分基金用于宣传环境公益诉讼的支持机制和激励机制，以减轻公众对环境公益诉讼的负担和顾虑。

有了环境公益诉讼基金的支持，才能激发大家主动通过法律手段维护地球大家园。“天下兴亡，匹夫有责”，在现代法治社会，作为一个合格的公民面对不合法、不公平的事，都应当用法律程序解决问题。

（四）基金的监督

体系需要有完备的运行模式才能有效的运行制度。系统需要一个完整的操作模式才能在系统内运行。为了有效运行环境公益诉讼基金制度，必须建立相对完善的监督制度。从基金来源看，基金主要是国家拨款、企业捐赠、非公益组织捐赠、赔偿等，这些资金都是用于环境公益诉讼的，因此必须透明。只有让投资者知道钱用在哪里、怎么用，做到物尽其用，才能让更多的力量满怀信心地将资金投入到基金中去。因此，有必要对资金运作进行全方位的监管。对资金运行进行监督，必须明确监督的主体、方式和内容。

监督的主体是谁来监督，笔者认为，资金监管分为内部监督和外部监督两部分。内部监督是在基金内部设立专门的监督小组，专管监督事宜，根据国家法律和内部管理制度制定监督制度。基金的资金主要来自政府拨款、捐赠、赔偿等，所以外部监督同样重要。外部监督由社会、人民和政府进行监督，使资金能够公开、公正、透明。

监督的方式是如何监督，正确的监管模式是资本运营的有效保障。结合国外实践和我国国情，基金的主要来源是政府拨款，因此要接受财政部门的监督，细化资金的使用。基金的主要用途是支持环境公益诉讼，并接受环境保护部门的监督，环境保护部门应当监督基金的资金是否用于环境问题。基金监督组应当按照既定的监督制度，对资金使用情况进行审计。应当规定，社会公众可以查阅基金的档案和财务明细，有权对基金的相关问题提出批评和建议，确保公众有知情权，能让公众更有效地参与监督管理。

监督的内容是管理基金的整个计划和资金，主要是人员、事件和资金。申请人、批准人、核准人、见证人和其他主要参与人也都必须接受监督；事件包括申请基金的案由、支付程序、使用资金；资金包括捐赠资金、使用资金和投资资金。

由于我国经济发展，环境破坏问题突出，《环境保护法》的修订和《解释》的出台，使人们对于环境公益诉讼有了期待，但是法律体系的转变并没有激发社会组织更大的热情。因为环境公益诉讼的实质是争取为了社会公共的利益同高污染、高消耗等破坏行为作斗争，而不是为了一己私利牟取福利，这需要诉讼人在金钱和精神方面承受巨大的压力。在这种情况下，更多的民众愿意坐享其成，大大地降低了积极性。在我们建立制度化的环境公益诉讼基金的同时，还应考虑与环境公益诉讼责任保险制度的、环境损害赔偿制度、环境公益诉讼奖励制度相互衔接、相互配合，这样，环境公益诉讼可以从根本上为解决环境纠纷提供服务。

环境公益诉讼基金制度的建立是实践与理论相结合的产物。资金使用范围明确。结合国外先进经验，不断完善管理体制和监督机制，确保基金健康长期发展。通过以上的研究和分析，笔者希望能对我国的环境公益诉讼和环境保护有所贡献。

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