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• 发布时间：2022-04-06 10:42
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【概要描述】 政府购买服务作为创新政府公共服务提供方式、推动政府职能转变、全面实施绩效管理的一项重要改革举措，是政府采购工作的一项重要制度创新。鉴于中央预算单位与山东省地方预算单位在政府采购服务和政府购买服务中的细微区别，为准确阐述两者之间的实务关系，体现两者与特定行业的关联性，本文仅以山东省省级预算单位的法律服务采购为视角，对政府采购服务和政府购买服务予以实务性探讨，以期为政府采购和政府购买服务工作提供思路和实务参考。     一、概述   （一）政府采购与政府购买服务的概念   根据《政府采购法》的规定，政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为；在中华人民共和国境内进行的政府采购适用本法。据此，应当从采购主体、资金来源、集中采购目录和采购限额标准、采购标的、地域范围等方面界定政府采购行为。   根据《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号）的规定，政府购买服务是指各级国家机关将属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照政府采购方式和程序，交由符合条件的服务供应商承担，并根据服务数量和质量等因素向其支付费用的行为；政府购买服务的具体范围和内容实行指导性目录管理，指导性目录依法予以公开。一般认为，应当从购买主体、指导性目录等方面界定政府购买服务行为。   （二）政府采购服务与政府购买服务的联系和区别   1.在主体上，政府采购主体包括国家机关、事业单位和团体组织。政府购买服务主体为国家机关，同时，党的机关、政协机关、民主党派机关、承担行政职能的事业单位和使用行政编制的群团组织机关使用财政性资金购买服务的应当予以参照。   2.在范围上，政府采购项目系纳入集中采购目录以内，以及集中采购目录以外且采购限额标准以上的项目。实务中，《山东省财政厅关于印发山东省政府集中采购目录及标准的通知》（鲁财采〔2020〕30号，以下简称“鲁财采〔2020〕30号文”）规定的集中采购目录，包含13项服务品目；政府购买服务项目系指导性目录内的项目，《山东省财政厅关于印发山东省政府购买服务指导性目录（2021年版）的通知》（鲁财采〔2021〕18号，以下简称“鲁财采〔2021〕18号文”）规定的指导性目录，包含232项三级服务目录。   3.在预算编制上，政府采购服务项目和政府购买服务项目均应依法编制预算。此外，《山东省财政厅关于印发<山东省政府购买服务管理实施办法>通知》（鲁财采〔2021〕10号，以下简称“鲁财采〔2021〕10号文”）、《山东省财政厅关于2022年省级政府采购和政府购买服务预算编制及执行的通知》（鲁财采〔2021〕22号，以下简称“鲁财采〔2021〕22文”）和《山东省财政厅关于2021年省级政府采购和政府购买服务预算编制及执行的通知》（鲁财采〔2020〕36号，以下简称“鲁财采〔2020〕36号文”）的规定，对政府购买服务项目同时属于政府采购的，政府购买服务项目预算应当与政府采购预算合并编制。   4.在采购方式和程序上，政府采购服务项目可以采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、竞争性磋商、框架协议等6种采购方式，并依照相关的采购程序组织采购活动。政府购买服务项目原则上应当按照政府采购的方式和程序执行，但山东省地方购买主体购买政府集中采购目录外且采购限额标准以下的服务项目，可采用竞争性评审、定向委托等简易方式确定承接主体。   5.在合同类型的适用上，政府采购服务项目和政府购买服务项目的合同类型均应按照民法典规定的典型合同类别，并结合采购标的的实际情况确定。     二、法律服务的范围   （一）政府采购法律服务的范围   根据《政府采购法》及其实施条例的规定，服务是指除货物和工程以外的其他政府采购对象，包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。   财政部《关于印发<政府采购品目分类目录>的通知》（财库〔2013〕189号，以下简称“该目录”）作为规范集中采购目录适用、政府采购预算编制等政府采购活动的重要行政规范性文件，对法律服务相关内容作出了具体规范。根据该目录，“法律服务”系商务服务品目的二级品目，包含法律诉讼服务、法律咨询服务、法律援助服务、知识产权法律服务、法律文件代理服务、公证服务、仲裁服务、调解服务和其他法律服务等9个三级品目。   法律诉讼服务包括刑事诉讼法律服务，民事诉讼法律服务，行政诉讼法律服务，涉外诉讼法律服务和其他法律诉讼服务；法律咨询服务包括刑事诉讼法律咨询服务，民事诉讼法律咨询服务，行政诉讼法律咨询服务，涉外诉讼法律咨询服务和其他法律咨询服务；法律援助服务包括未成年人法律援助服务，弱势群体法律援助服务和其他法律援助服务；知识产权法律服务包括商标权、专利权、代理申请等法律服务；法律文件代理服务包括合同文书代理服务，遗嘱文书代理服务，财产文书代理服务，涉外法律文书代理服务和其他法律文件代理服务；公证服务包括契约公证服务，遗嘱公证服务，财产公证服务，文件、证明公证服务，身份及社会关系公证服务，公益活动公证服务和其他公证服务；仲裁服务包括涉外仲裁服务，经济仲裁服务，劳动仲裁服务，专利等知识产权仲裁服务和其他仲裁服务；调解服务包括民事调解服务，劳资调解服务和其他调解服务。其他法律服务包括与法律有关的调查、取证、鉴定服务等。   （二）政府购买法律服务的范围   根据《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号）和《司法部 财政部关于建立健全政府购买法律服务机制的意见》（司发通〔2020〕72号，以下简称“司发通〔2020〕72号文”）的规定，政府购买法律服务范围包含政府向社会公众提供的公共法律服务和政府履职所需辅助性法律服务。   根据司发通〔2020〕72号文的规定，政府向社会公众提供的公共法律服务主要是政府为保障和改善民生，促进基层依法治理，维护社会和谐稳定，委托律师、基层法律服务工作者等社会力量向公民、法人和其他组织提供的公共性、公益性、普惠性、兜底性的法律服务。包括法律援助服务；值班律师法律帮助服务；村（居）法律顾问服务；法治宣传教育服务；人民调解服务；公共法律服务热线、网络、实体平台法律咨询服务；公益性律师调解、律师代理申诉、律师化解涉法涉诉信访案件服务；公益性公证、司法鉴定服务；仲裁委员会参与基层纠纷解决服务；等等。   根据司发通〔2020〕72号文的规定，政府履职所需辅助性法律服务主要是政府委托律师、基层法律服务工作者等社会力量提供的政府法律顾问服务及其他辅助性法律服务，包括参与重大决策、重大执法决定合法性审查，为重大决策、重大行政行为提供法律意见；参与法律法规规章、党内法规和规范性文件的起草论证；参与合作项目的洽谈，起草、修改重要的法律文书或者合同；参与处理行政复议、诉讼、仲裁等法律事务；为处置涉法涉诉案件、信访案件和重大突发事件等提供法律服务；参与法治建设相关调研、培训、督察等工作；为行政活动办理合同证明、权利确认、保全证据、现场监督等公证；等等。   鲁财采〔2021〕18号文虽然仅将“法律服务”规定在政府履职辅助性服务目录的二级目录中，但在基本公共服务目录的“社会保障”二级目录中囊括了“公益性基础法律服务”“法律援助项目实施”“公证、司法鉴定法律援助”等3项。因此，山东省政府购买服务指导性目录纳入与法律服务相关的三级目录有7项，分别是公益性基础法律服务，包含面向弱势群体、小微企业、农村集体经济组织、村（社区）等提供的公益性法律顾问、咨询、辩护、代理、公证、司法鉴定等服务；法律援助项目实施，即为经济困难并符合援助事项范围或特殊案件的当事人提供无偿的法律服务；公证、司法鉴定法律援助；社区（村）一法律顾问服务；行政诉讼代理应诉法律服务，即行政诉讼代理应诉、行政复议法律服务；政府法律顾问服务；政府法律咨询服务。   从前述规范来看，不同于基于法律关系而进行分类的政府采购法律服务，政府购买法律服务的范围突出了公共性和公益性，围绕着改善民生，服务于转变政府职能、提高财政资金绩效的重要目标。     三、山东省省级预算单位法律服务采购的实务操作   （一）预算编制   鲁财采〔2020〕30号文规定的集中采购目录，包含“法律服务”品目（编码：C0801）。鲁财采〔2021〕18号文也包含了法律服务相关内容。因此，应当按照不同主体分别编制不同的预算。   国家机关，党的机关、政协机关、民主党派机关，承担行政职能的事业单位和使用行政编制的群团组织机关，应当根据《山东省财政厅关于2021年省级政府采购和政府购买服务预算编制及执行的通知》（鲁财采〔2020〕36号）、《山东省财政厅关于2022年省级政府采购和政府购买服务预算编制及执行的通知》（鲁财采〔2021〕22号）等有关预算编制的文件要求，购买法律服务时，应当合并编制政府采购预算和政府购买服务预算。   政府购买服务购买主体以外的山东省省级预算单位，使用财政性资金采购法律服务，需要编制政府采购预算。   （二）采购方式和程序选择   根据鲁财采〔2020〕30号文的规定，法律服务纳入了山东省地方预算单位的集中采购目录。根据《政府采购法》及其实施条例、鲁财采〔2020〕30号文、鲁财采〔2021〕10号文和《山东省财政关于印发山东省政府购买服务竞争性评审和定向委托方式管理办法的通知》（鲁财采〔2020〕8号）的规定，山东省省级购买主体可以采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、竞争性磋商、框架协议共6种采购方式组织法律服务的采购活动，而不宜通过竞争性评审、定向委托等简易方式采购法律服务。   需要注意的是，对年度法律服务采购预算达到400万以上的，应当采用公开招标采购方式。因特殊情况，需采用公开招标以外采购方式的，应当在采购活动开始前，通过“山东省政府采购管理交易系统”的“公文流转”模块提出申请。除单一来源采购方式申请由山东省财政厅负责审核外，其余采购方式变更申请均由各主管预算单位负责审核。   另外，对于采用框架协议采购方式购买法律服务的，需要注意的是，第一阶段征集程序和订立框架协议系由集中采购机构负责。   同时，《山东省政府采购网上商城管理暂行办法》（鲁财采〔2020〕34号）和《山东省财政厅 山东省司法厅关于进一步做好法律服务定点采购工作的通知》（鲁财采〔2020〕34号）规定，对年度预算未超过400万元的，可以通过山东省政府采购网上商城定点采购实施。在采购机制上，采购预算金额未达到50万元的，可通过直购或者竞价确定法律服务机构。对50万元以上的，应当通过竞价方式确定法律服务机构。   （三）履约验收、绩效评价（评估）   国家机关，党的机关、政协机关、民主党派机关，承担行政职能的事业单位和使用行政编制的群团组织机关，应当依据《政府采购法》及其实施条例、《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号）和《山东省财政厅关于印发山东省政府采购履约验收管理办法的通知》（鲁财采〔2021〕25号）等法律法规要求，对采购法律服务进行履约验收，并对法律服务购买开展事前评估，定期开展绩效评价。   政府购买服务购买主体以外的山东省省级预算单位，使用财政性资金采购法律服务的，需对采购法律服务进行履约验收。     四、结论   总而言之，政府采购服务与政府购买服务既存在着明显的区别，也存在密切的联系，尤其体现在两者相互衔接的制度上，比如，政府购买服务项目采购环节的执行和监督管理按照政府采购法律、行政法规和相关制度执行。在实务操作中，我们也要认识到，政府采购的主体包含了政府购买服务的主体，在相关规则适用和程序处理上也应此而区分或者竞合。