所谓闲置土地，是指土地使用权人没有按照法规要求或合同约定开发建设土地，当达到一定标准该土地就可能被认定为“闲置”。而一旦被认定为“闲置”，土地使用权人就可能面临缴纳土地闲置费等各种惩治措施，甚至被政府无偿收回。当前，针对土地闲置问题各地政府都在因地、因时制宜的出台相关政策措施，加大对闲置土地的处置力度，作为土地使用权主体的开发商，应当具有基本的预防意识，时刻记得这个“紧箍咒”。本文，笔者将结合相关法规及案例，对闲置土地的认定标准做基本阐述。

一、现行法律规定

根据《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令，2012年7月1日实施）第二条的规定，以下三种情况会被认定为闲置土地：（一）国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地；（二）已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一，且中止开发建设满一年的国有建设用地；（三）已动工开发但已投资额占总投资额不足百分之二十五，且中止开发建设满一年的国有建设用地。三者之间是并列关系，符合以上其中任意一项即可以被认定为“闲置土地”。笔者将结合案例，对以上三个法定进行具体论述。

二、认定标准详述

（一）标准一：“超过约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发”。

按照《闲置土地处置办法》第二条第1款的规定，如果土地使用权人超过《土地使用合同》或《划拨决定书》约定、规定的动工开发日期满一年，但依然没有动工开发土地，则可能被认定为闲置土地。该规定中所称的“超期满一年”的起算时间，一般指的就是《土地使用合同》或《划拨决定书》中约定或要求的动工开发时间，且各地国土部门一般也是按照这个时间来起算并判断是否存在超期未开发的情况。

案例1--（2018）苏02行终196号 江苏省无锡中级人民法院

无锡市银洋大酒店有限公司与无锡市国土资源局行政征收二审行政判决书

法院裁判：本案中，双方签订国有建设用地使用权出让合同及补充合同，明确约定合同项下宗地建设项目在2014年1月1日前开工。后因规划设计方案审查及调整，实际开工日期调整为2015年7月1日。但是至2016年12月15日市国土局作出认定时，银洋公司仍然未动工开发且超过实际动工开发日期满一年，已经构成《闲置土地处置办法》第二条第1款规定的闲置土地情形。据此，市国土局向银洋公司征缴土地闲置费660万元，综上，银洋公司的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。

案例2--（2020）闽08行终93号 福建省龙岩市中级人民法院

龙岩市自然资源局、龙岩思源光电有限公司资源行政管理:其他(资源)二审行政判决书

法院裁判：《闲置土地处置办法》第二条第1款规定:“本办法所称闲置土地,是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”本案中，《国有建设用地使用权出让合同补充协议》（2××2挂-Ｇ32延期）约定,涉案宗地开工建设日期为2017年5月31日之前,至被告于2019年3月12日作出闲置土地认定,涉案宗地已超过一年以上未动工开发,符合上述规定构成闲置土地的情形，综上，思源光公司的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。

（二）标准二：“已动工面积不足三分之一，且中止开发建设满一年的国有建设用地。”

首先，《国土资源部办公厅关于闲置土地处置有关问题的复函》第一条对该条款进行了明确的解释：“《闲置土地处置办法》第二条第二款第2项中的‘应动工开发建设总面积’是指土地使用者依照土地使用权出让合同的约定和规划设计条件，应当在规定时间内完成开发建设的土地面积，‘开发建设总面积”是指“应动工开发建设面积”中土地使用者已经进行实际投资开发建设的土地面积。”其次，结合律师实务，关于“已动工面积”应当根据具体开发项目的不同性质区别对待，具体问题具体分析。举例而言，若开发的是公园项目。根据《公园设计规范》（GB 51192-2016）第3.3.1条“公园用地面积包括陆地面积和水体面积，其中陆地面积应分别计算绿化用地、建筑占地、园路及铺装场地用地的面积及比例”。公园的主要建设内容应为园林、景观等环境项目，至于公园中的配套建筑则是为公园景观和环境服务的，公园中的配套建筑并非公园主体和全部。因此，判断公园项目的建设进度，应以其主要建设内容（即园林、景观等公园内容）的建设进度为标准，而不能以其配套建筑的动工面积作为判断标准，不能以公园项目中的配套建筑的施工情况判断开发进度。

案例1--（2012）鲁行终字第125号 山东省高级人民法院

青岛市南华置业有限公司与胶州市国土资源局行政处罚二审行政判决书

法院裁判：上诉人市国土局根据《9号出让合同》的内容认定涉案土地为一宗地并无不当。上诉人南华公司取得涉案土地使用权后，虽然已动工开发，但已开发建设的面积未达到应动工开发建设总面积的三分之一，且未经批准即于2006年底停工至今，符合《闲置土地处置办法》第二条第2款“已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25％且未经批准中止开发建设连续满1年的，也可以认定为闲置土地”规定的情形，且不符合“因政府、政府有关部门的行为造成动工开发迟延”的情形。因此，涉案土地依法属于闲置土地。

案例2--（2019）吉行申429号 吉林省高级人民法院

吉林世纪兴金玉米科技开发有限公司诉永吉县自然资源局土地使用权行政决定一案再审审查行政裁定书

法院裁判：本案中，世纪兴公司于2003年建设投产，占地18455平方米。2004年1月6日，与永吉县自然资源局签订《国有土地使用权出让合同》，取得了123000平方米国有建设用地使用权，但当年年末即停产，至今一直处于停产状态，除2003年建设占地18455平方米外，没有进行新的建筑，其余的104545平方米国有建设用地客观上处于闲置状态。世纪兴公司与永吉县自然资源局签订的《国有土地使用权出让合同》未约定“应动工开发建设用地面积”。鉴于案涉土地出让合同签订之后长达10多年时间一直没有开发建设，长期闲置，造成土地资源浪费的事实，原审法院将“应动工开发建设用地面积”确定为合同中约定出让的全部面积符合上述法律及规章的立法本意，并无不当。世纪兴公司已开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一，故永吉县自然资源局作出收回国有建设用地使用权的决定并无不当。

（三）标准三：“投资额不足25%，且中止开发建设满一年的国有建设用地。”

根据《闲置土地处置办法》第三十条、《国土资源部办公厅关于闲置土地处置有关问题的复函》第一条等规定，“应投资额”是指土地使用者直接投入用于土地开发的资金总额，而“已投资额”是指土地使用者已经投入用于土地开发建设的资金总额。且“应投资额”和“已投资额”均不含土地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费。

如何判断投资额是否超过25%？以往案例中，土地使用权人采取过外聘具有资质的会计师事务所对已投资额进行审计并出具专项审计报告的方式，对投资额进行认定和说明。笔者认为这种方式可以借鉴，同时，可以再结合土地使用权人的其他证据加以综合证明，如付款凭证等。此外，若土地使用权人对案涉土地进行了大量的基础设施投入，包括修路、通水、通电等，笔者认为，如果不将基础设施投入认定为已投资额，那么对于开发商是明显不公平的。

笔者观点：对于闲置土地的认定，其立法用意是在于督促开发商等土地使用权人能够在限期内及早完成开发建设，以免出现囤地、烂尾等不良现象。因此，建议土地使用权人在拿地前做好各项准备工作，尽快完成开发建设，避免被认定为“闲置”。此外，一旦因土地闲置问题导致行政复议、行政诉讼等，建议土地使用权人将项目地块前期的各项投入也要作为证据提交，并说明一旦收回土地带来的后续事宜的复杂性、严峻性，从侧面来说服复议机关、法院作出有利的判决。最后，也建议土地使用权人不要把眼光仅局限于复议或诉讼程序，在通过法律途径救济的同时，还应抓紧办理开工手续，已经开工手续的项目也应尽快加大投入、继续开发建设，以便在闲置土地的认定上取得有利结果。