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视点｜集体经营性建设用地入市浅析

Published:

2024-12-23

2020年1月1日新修订的《中华人民共和国土地管理法》施行，将历年来农村土地制度改革的决策和试点成功经验上升为法律，破除了农村集体经营性建设用地入市的法律障碍，允许集体经营性建设用地在符合法定程序和条件下可入市交由个人或企业使用。实践中集体经营性建设用地的入市方式主要包括租赁、入股和出让。

【摘要】

【关键词】

集体经营性建设用地；入市方式；入市流程；收益分配

一、集体经营性建设用地入市的背景

2020年1月1日新修订的《中华人民共和国土地管理法》施行，将历年来农村土地制度改革的决策和试点成功经验上升为法律，破除了农村集体经营性建设用地入市的法律障碍，允许集体经营性建设用地在符合法定程序和条件下可入市交由个人或企业使用；《中华人民共和国土地管理法实施条例》于2021年7月2日进行了第三次修订，增加了“集体经营性建设用地管理”的专门章节；2021年12月国务院办公厅印发《要素市场化配置综合改革试点总体方案》，提出建立健全城乡统一的建设用地市场，在依法自愿有偿的前提下，允许将存量集体建设用地依据规划改变用途入市交易；2022年9月6日审议通过的《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的指导意见》，强调要坚持同地同权同责，在符合规划、用途管制和依法取得前提下，推进农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价，在城乡统一的建设用地市场中交易，适用相同规则，接受市场监管。

二、集体经营性建设用地入市的条件及规划要求

依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十九条，土地所有权人拟出让、出租集体经营性建设用地的，需满足国土空间规划提出的规划条件，包括土地界址、面积、用途和开发建设强度等。同时，市、县人民政府自然资源主管部门还会提出产业准入和生态环境保护要求。

集体经营性建设用地必须符合国家产业政策、土地使用标准、生态环境保护等政策及标准要求，且需具备必要的通路、通水、通电、土地平整等开发建设条件。

三、集体经营性建设用地的入市方式

农村土地主要包括两大类：第一种是农用地、第二种是集体建设用地。集体建设用地主要分为住宅用地、公用事业用地和经营性土地。入市方式的选择是集体土地流转的前提与基础，实践中集体经营性建设用地入市方式主要有三种，分别为租赁、入股和出让。

（一）集体经营性建设用地以租赁入市

集体经营性建设用地通过租赁入市是《土地管理法》明确规定的方式，以租赁方式入市即是在集体经营性建设用地上设定租赁权，所有权人收取租金。此种模式灵活高效、资金投入少，风险成本低。

（二）集体经营性建设用地以入股入市

所谓集体经营性建设用地以入股的方式入市，是指农村集体或农村集体经济组织作为出资入股的一方，将一定年限的农村集体经营性建设用地使用权以评估方式确定价格进行出资或入股，与社会资本共同完成对集体经营性建设用地开发利用。对于用地的企业或个人来说，通过入股的方式入市，能够减少企业资金压力，发挥地方积极性，更好地以合作方式在开发利用集体经营性建设用地的基础上实现合作共赢。

（三）集体经营性建设用地以出让入市

集体经营性建设用地出让是指出让方系以受让方一次性支付出让金为对价，而集体为受让人设定土地使用权。出让模式适合面积大、集中连片的土地，是比较彻底的土地市场化改革方式，是最为符合市场主体土地权能要求的土地资源配置方式，能够有效控制交易风险和整体成本，同时显化土地价值。

四、集体经营性建设用地的入市流程

根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条，土地所有权人需依据规划条件、产业准入和生态环境保护要求等，编制集体经营性建设用地出让、出租等方案，并形成书面意见，在出让、出租前不少于十个工作日报市、县人民政府。若方案不符合相关规定，政府应在收到方案后五个工作日内提出修改意见。集体经营性建设用地出让、出租等方案应明确宗地的各项信息，包括土地界址、面积、用途、规划条件、产业准入和生态环境保护要求、使用期限、交易方式、入市价格、集体收益分配安排等。

1.出台政策文件。政策配套文件是入市工作的前置条件，是所有工作开展的依据，入市工作开始前，需完善入市管理办法、入市细则、收益分配、基准地价、入市流程、入市途径等相关配套政策。

2.拟定入市地块。依据相关规划初步拟定入市地块，入市地块必须符合规划、权属清晰、且成立农村集体经济合作组织，村民入市意愿高。

3.确定实施主体。入市主体为村集体经济组织，或依据相关政策由村集体经济组织委托相关平台公司作为入市实施主体，村集体经济组织与平台公司签订委托协议并约定相关利益分配。

4.申请。符合入市条件的地块，经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表表决同意后，土地所有权人或得到土地所有权人授权的实施主体可以向所在地乡镇人民政府递交入市申请书，并提交村民成员或村民代表的表决书等相关材料，入市申请书应当写明拟入市宗地位置、权属、地上附着物等基本情况。

5.审查。乡镇人民政府对拟入市地块的使用现状、权属状况、地上附着物状况等进行初审后，出具是否同意入市的初审意见。市县自然资源和规划部门根据初审意见，会同有关部门对拟入市宗地是否符合入市条件进行审查。经审查符合条件的，由市县自然资源和规划部门出具审查意见，并依据相关规划明确拟入市宗地的土地使用条件。

6.地价评估及入市方案拟定。对审查同意入市的宗地，由入市主体委托有资质的单位进行地价评估，并拟定入市方案。入市方案应当包括但不限于以下内容：入市宗地位置、面积、权属、土地用途、土地使用条件、使用年限、土地评估价格、配置方式 (出让、出租或作价出资)、入市交易方式(招标、拍卖、挂牌或协议)、土壤污染状况调查情况等内容。市县自然资源和规划主管部门应当会同入市主体根据地块评估价格、产业政策等因素，集体决策确定底价。底价不得低于入市成本，不得低于国家规定的相应国有建设用地出让最低价标准。

7.入市方案表决。入市方案应当经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表表决并形成表决材料。集体经营性建设用地属乡镇集体经济组织的，入市方案应当经乡镇党政联席会议或乡镇长办公会议集体研究决定。

8.入市方案审批。入市方案经表决通过后，由入市主体提交给市县自然资源和规划主管部门。经市县自然资源和规划主管部门组织有关部门审查后，报请市县人民政府批准。

9.入市前土地整理。相关主体对地块进行入市前整治以达到土地出让条件，相关条件可参照国有土地出让前条件。

10.公告及交易。地块整治达到入市条件后，由市县自然资源和规划主管部门在公共资源交易服务中心网站，以及主要媒体上发布入市交易公告。以招标、拍卖、挂牌方式交易的，应当进入市县土地交易市场进行。

11.签订成交确认书及公示。土地成交后，受让人、承租人应当在交易现场签订土地成交确认书。交易结果应当进行公布，接受社会和群众监督。

12.签订流转合同。土地交易结束之日起 20个工作日内，交易双方应当按照成交确认书或作价出资（入股）确认书的约定签订土地入市协议。

五、集体经营性建设用地入市的收益分配

土地入市收益分配涉及国家、集体、农民等多方权益，关系到参与者的积极性，建立兼顾国家、集体和农民的流转增值收益分配方式，是协调各方利益、稳健推进集体经营性建设用地顺利入市的关键。本条所述的增值分配发生在集体经营性建设用地使用权在集体所有者与其他使用者之间进行流转的阶段，农民可依所有权和承包经营权直接参与分配增值收益；政府可依公共产品投资者和市场经济调控者身份间接参与分配增值收益。

六、集体经营性建设用地入市的司法审查

2023年11月4日，北京市平谷区人民法院以“农村集体经营性建设用地入市与利用”为主题举办了2023世界农业科技创新大会法治平行论坛。农村集体土地入市交易属于民事法律行为，如果发生争议引发诉讼，法院应当主动审查民事行为的效力。对于处分方主体资格是否合法和农村集体土地所有权人编制的集体土地出让、出租方案是否符合规划条件、产业准入和生态环境保护要求等以及对于法律法规规定行政机关采取审批制的情形，司法审查宜采形式审查为主，实质审查为辅。形式审查是指法官查验证明材料的真实性、齐备性以及与所主张内容的关联性。实质审查是指法官要核查证明材料能否证实主张的实体法规定。形式审查是法官的义务性规范，实质审查是法官的任意性规范。

北京建筑大学工程法律研究院副院长、教授李志国认为，对于《土地管理法》第63条规定必须进行实质审查，因集体土地使用权入市涉及对农民集体财产权利的重大处置，村民会议或村民代表会议的召开应符合法定程序，出席人数、表决人数均应在三分之二以上。未经集体民主程序的集体建设性用地流转合同，因违反强制性规定一般应认定为无效。法官重点审查决议的形成过程是否合理、合法，包括但不限于审查是否在合理期限通知村民开会，是否及时把相关议题正反两方面信息向村民公开，开会是否符合法定人数要求，表决方法是否符合秘密投票原则等。

七、结语

集体经营性建设用地入市是我国城乡土地二元结构下的重大实践探索，也是实施乡村振兴战略的强力助推剂。但是要想真正做到集体建设用地使用权入市，必须要解决三大问题：集体所有权在私法中的定位、土地征收制度方面改革和城镇乡村统一体系。通过改革试点我们正在逐渐摸索出适合的、恰当的方式方法将其推广到更大的范围，这需要相关人员共同努力，完善相关的法律法规，为制度的施行提供相应的法律依据。

关键词：

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