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低空经济｜无人机“黑飞”治理的新篇章——《山东省民用无人驾驶航空器公共安全管理办法》新规解读

Published:

2026-02-24

随着低空经济作为战略性新兴产业被写入国家“十五五”规划建议，以民用无人驾驶航空器（以下简称“无人机”）为核心载体的产业形态正以前所未有的速度重塑区域经济格局。据预测，2035年中国低空经济市场规模将有望增至3.5万亿元。山东省作为我国北方地区发展低空经济的重要省份，在空域资源、生产制造、应用场景等方面具备显著优势，明确提出打造以济南、青岛为核心的优先发展区。然而，产业蓬勃发展的背后，“黑飞”“扰航”等违法违规飞行事件频发，对公共安全、空中秩序、重要设施保护乃至国家安全构成严峻挑战，成为制约产业健康可持续发展的“阿喀琉斯之踵”。

【前言】

【正文】

2024年施行的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（以下简称《国家条例》）确立了无人机管理的基本框架。2026年1月1日，新修订的《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称为“《治安管理处罚法》”）生效，其中第四十六条明确将违反空域管理规定的无人机飞行行为纳入治安管理处罚范畴，大幅提升了违法成本。在此背景下，山东省于2025年10月31日颁布《山东省民用无人驾驶航空器公共安全管理办法》（以下简称《山东管理办法》），自2026年1月1日正式实施。该办法作为全国较早出台的省级政府规章，不仅是对上位法的细化和落实，更是在地方层面进行制度创新、构建全链条监管体系的重要探索。

本文旨在立足于法律实务视角，以规制“黑飞”为核心关切，对该办法进行系统梳理与深度解读，剖析其如何在《暂行条例》基础上，通过细化职责、创新机制、明确清单，为无人机公共安全管理提供极具操作性的“山东方案”。

一、监管体系的廓清：从职责模糊到协同共治

“黑飞”治理的首要难题在于监管职责的交叉与模糊。无人机管理涉及空域审批、飞行监视、无线电管理、生产质量、市场流通、治安处罚等多个维度，分属不同部门。《暂行条例》虽作了原则分工，但在地方执行层面，如何形成常态化的协同机制，避免出现“都管都不管”的真空地带，是实践中的痛点。

《山东管理办法》精准破解这一难题，明确了两大核心规则：

1、确立公安牵头地位。《山东管理办法》第10条明确了地方各职能部门的职责分工：“公安机关负责会同有关部门加强民用无人驾驶航空器公共安全管理，依法防范和处置民用无人驾驶航空器违反安全管理规定的飞行活动。”此条款确立了公安机关在公共安全管理领域的牵头地位，在省级层面明确“公共安全归公安”的执法理念。同时，该条还进一步明确了其他职能部门的职责分工，将空域资源协调、基础设施保障与无线电技术监管的职责分别落于交通与工信部门，职责界面更为清晰。

2、压实地方政府统筹责任。《山东管理办法》第8条要求“县级以上人民政府应当统筹协调民用无人驾驶航空器公共安全管理工作，研究解决……重大问题；加强……安全应急管理体系建设，健全应急处置工作机制；督促有关部门加强协作配合，依法履行职责。”该条款压实了地方政府统筹协调无人机公共安全治理的职责，为建立跨部门的定期会商、信息共享、联合执法和应急联动机制提供了具备实操性的上位法依据。从实务角度看，这意味着未来针对重大“黑飞”事件或隐患的处置，将不再是公安机关的“单打独斗”，而是由地方政府牵头，公安、交通、工信、市场监管乃至国家安全机关等多方参与的协同作战，治理的合力与效能将得到实质性提升。

二、监管链条的前移：从末端查处到源头管控

传统的“黑飞”治理多侧重于飞行活动发生后的查处，属于末端执法。然而，大量“黑飞”无人机来源于未履行查验义务的销售渠道或组装、改装环节。《山东管理办法》创新性地将监管触角大幅前移至生产、销售、租赁等源头环节。

1、销售环节：明确台账与核验义务。《山东管理办法》第24条的革新意义尤为突出：“民用无人驾驶航空器系统的销售者应当履行进货查验义务，建立进货和销售台账。通过电子商务平台销售民用无人驾驶航空器系统的，平台经营者应当对销售者的身份、产品等信息进行核验、登记；发现平台内销售的民用无人驾驶航空器系统违反有关法律法规规章和强制性国家标准的，应当及时向相关主管部门报告。”

此条款首次在省级规章层面，为无人机销售者和电商平台创设了明确的安全管理义务。销售者的“进货查验”和“建立台账”义务，使其成为监管链条上的重要一环，一旦其销售的无人机发生“黑飞”，公安机关可通过台账追溯购买者信息，极大增强了事后查证能力。而电商平台的核验登记和报告义务，则有助于从线上主流销售渠道堵住不合规产品的流入，这与《中华人民共和国电子商务法》第27条的精神一脉相承，只是在无人机这一特定产品上予以了强化和具体化。

2、租赁环节：强化出租方核验责任。《山东管理办法》第25条规定：“从事租赁民用无人驾驶航空器业务的单位和个人，应当提供符合法律法规规章和强制性国家标准的民用无人驾驶航空器，核实承租人资质和身份信息并建立台账。”无人机租赁是“黑飞”的高发领域，租赁者往往缺乏专业技能且流动性大。此条款将出租方设定为安全责任主体，要求其不仅提供合规设备，还需履行对承租人资质（如相应驾驶执照）和身份的核实义务，并建立台账。这实质上是将部分公共安全管理责任赋予了市场经营主体，通过其自查自纠来过滤风险。对于出租方而言，未尽到此项义务，一旦发生事故或“黑飞”，将可能面临行政处罚，并在民事纠纷中承担相应过错责任。

三、飞行行为的标尺：从原则要求到具体清单

清晰、可操作的行为规范是引导合法飞行、认定“黑飞”行为的基础。《暂行条例》已对飞行活动提出要求，《山东管理办法》第15条和第16条则通过“正面清单”与“负面清单”相结合的方式，为操控者设定了极为具体的行为标尺，使得合规要求一目了然，“黑飞”边界泾渭分明。

1、正面行为规范：《山东管理办法》第15条以列举方式明确了十项飞行行为规范，其中多项极具实务指导价值。例如，第（二）项要求“实施飞行活动前做好安全飞行准备，检查民用无人驾驶航空器状态，并及时更新电子围栏等信息”，将更新电子围栏（即禁飞区、限飞区地理信息）明确为法定的飞行前准备义务；第（五）项规定“操控微型民用无人驾驶航空器的，保持视距内飞行”，明确了微型无人机的运行规则；第（九）项规定“受到酒精类饮料、麻醉剂或者其他药物影响时，不得操控民用无人驾驶航空器”，将“酒驾”“毒驾”的禁令明确延伸至无人机操控领域，填补了行为规范上的空白。这些细致入微的规定，使得执法人员在现场检查或事后认定时有了直接、明确的判断依据。

2、禁止行为清单：《山东管理办法》第16条则反面罗列了九项禁止行为，构成了无人机安全飞行不可触碰的“高压线”。如果说行为规范是从正面引导，那么《山东管理办法》第16条列明的九项禁止行为清单，则是从反面划定了不可逾越的“红线”，精准刻画了“黑飞”行为最具危害性的典型样态。该条规定，禁止利用无人机实施下列行为：

“（一）未经批准在管制空域内实施飞行活动；（二）违法拍摄军事设施、军工设施或者其他涉密场所；（三）扰乱机关、团体、企业、事业单位工作秩序或者公共场所秩序；（四）妨碍国家机关工作人员依法执行职务；（五）投放含有违反法律法规规定内容的宣传品或者其他物品；（六）危及公共设施、单位或者个人财产安全；（七）危及他人生命健康，非法采集信息，或者侵犯他人其他人身权益；（八）非法获取、泄露国家秘密，或者违法向境外提供数据信息；（九）法律法规禁止的其他行为。”

这份清单极具针对性。第（一）项是“黑飞”最核心、最常见的形态，直接呼应《暂行条例》关于空域管理的规定。第（二）至（九）项则延续了《暂行条例》第34条所罗列的禁止行为的规定，对可能涉及无人机的违法行为，进行了一次集中、明确地梳理和强调。

四、空域的动态管理：从静态划设到灵活调整

空域管理是规制“黑飞”的核心。除了重申《暂行条例》关于管制空域和适飞空域的规定外，《山东管理办法》的第28条和第30条引入了动态管理机制，增强了应对特殊情势的灵活性。

1、临时管制空域：保障重大活动与应急任务。《山东管理办法》第28条第三款规定：“为保障国家重大活动以及其他大型活动，保障执行军事任务或者执行反恐维稳、抢险救灾、医疗救护等紧急任务，需要临时增加管制空域的，由省、设区的市人民政府报空中交通管理机构确定后，按照规定向社会发布公告。”

此条款为重大活动安保和应急任务提供了临时性空域管制的法律通道。在实践中，如举办国际性赛事、重要会议时，主办城市往往需要扩大禁飞范围。该条款使此类临时管制措施于法有据，程序明确（政府报批、空管机构确定、社会公告），兼顾了安全需要与公众知情权。

2、适飞空域限飞：精准防控人员密集区风险。更具地方特色的是《山东管理办法》第30条：“设区的市人民政府公安机关根据本行政区域公共安全管理需要，经本级人民政府批准和公告后，可以在涉及公共安全的人员聚集场所及其周边一定范围的适飞空域内，对民用无人驾驶航空器采取警示、限飞、疏导等措施。”此条款授予了设区市公安机关一项重要的裁量权，即在适飞空域内，针对体育场馆、商业中心、交通枢纽等人员高度密集的场所，基于本地公共安全的具体风险研判，可以依法启动临时性的限飞管理。这解决了一个长期存在的管理困境：某些区域虽不属于法定的管制空域，但其上空无人机的无序飞行可能带来巨大的人身安全风险。该条款赋予了地方公安机关必要的预防性干预权力，使其管理手段更加精细化和主动化。

五、执法手段与责任体系的强化：从单一处罚到综合惩处

有效的威慑离不开有力的执法手段和严密的法律责任体系。《山东管理办法》在《暂行条例》和《治安管理处罚法》的基础上，进一步强化了执法手段，并明确了责任竞合规则。

1、执法手段升级：赋予公安现场处置权。《山东办法》第19条、第20条赋予了公安机关强有力的现场处置权。第19条明确了公安机关对违规飞行航空器落地后的现场处置职责。《山东管理办法》第20条则更为关键：“单位或者个人使用民用无人驾驶航空器违反飞行管理规定、扰乱公共秩序或者危及公共安全的，公安机关应当进行制止并可以依法采取干扰、截控、捕获、摧毁等必要技术防控，以及扣押有关物品、责令停止飞行、查封违法活动场所等紧急处置措施。”此条款明确授权公安机关在紧急情况下，可以对正在进行的“黑飞”无人机采取包括无线电干扰、迫降、物理捕获乃至在必要且符合比例原则下的摧毁等强制技术手段。同时，“扣押有关物品”“查封违法活动场所”的规定，为查处非法改装窝点、无证经营的黑飞培训机构等提供了现场处置依据，大大增强了执法的即时性和震慑力。

2、法律责任分层：从罚款到拘留，惩戒力度升级。在法律责任层面，《山东管理办法》构建了层次分明、衔接有序的体系。《山东管理办法》第34条确立了责任适用的基本原则：“对违反本办法规定的行为，法律、法规已经规定法律责任的，适用其规定。”这意味着，对于《暂行条例》已设定罚则的行为，直接适用其规定。这避免了立法重复，维护了法制统一。

同时，《山东管理办法》第35条创设了一项独立的罚则：“违反本办法规定，使用不符合法律法规规章和强制性国家标准的民用无人驾驶航空器实施飞行活动的，由公安机关责令停止飞行，给予警告或者处1000元以下的罚款；情节严重的，处1000元以上5000元以下的罚款。”此条对应的是该办法第13条的禁止性规定，打击的是使用“三无”产品或经过非法改装、存在严重安全隐患的无人机进行飞行的行为。这类行为可能尚未具体违反空域管理规定，但其本身即构成巨大的安全风险。

最重要的责任升级体现在该办法与《治安管理处罚法》的衔接上。《山东管理办法》第三十七条规定：“违反本办法规定，造成人身、财产或者其他损害的，依法承担民事责任；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”这是一个责任转致条款。当“黑飞”行为符合特定条件时，将触发更严厉的治安管理处罚。2026年修订实施的《治安管理处罚法》第四十六条第一款规定：“违反有关法律法规关于飞行空域管理规定，飞行民用无人驾驶航空器、航空运动器材，或者升放无人驾驶自由气球、系留气球等升空物体，情节较重的，处五日以上十日以下拘留。”

这意味着，过去依据《国家条例》可能仅处以罚款的“黑飞”行为，只要达到“情节较重”的标准，公安机关现在可以依法对行为人处以行政拘留。拘留处罚剥夺人身自由，其惩戒力度和威慑效应远非罚款可比，这显著提高了“黑飞”的违法成本。执法实践中，如何认定“情节较重”，需要结合飞行区域的重要性、潜在危害的大小、行为人的主观恶意、是否多次违法等因素综合判断。山东省公安机关行政处罚裁量基准（鲁公通〔2025〕130号）将多次实施，或者组织多人实施的和在突发事件和重大活动期间、突发事件和重大活动发生地、举行地实施的认定为“情节严重”，将成为具体操作的核心依据。

总结与展望

《山东省民用无人驾驶航空器公共安全管理办法》的施行，标志着山东省在无人机公共安全治理领域迈入了以精细化、全链条、协同共治为特征的新阶段。它并非对上位法的简单重复，而是紧密结合本省低空经济发展实际与安全管理需求，进行的一次富有创新精神的补充与细化。

对于行业从业者而言，《山东管理办法》意味着更高的合规门槛和更明确的行为指引。生产者、销售者、电商平台、租赁经营者必须重新审视自身的法律责任，建立健全内部管理制度；无人机操控者则必须摒弃侥幸心理，将实名登记、空域查询、资质获取、行为规范内化为每一次飞行前的必然程序。

对于执法与司法部门，《山东管理办法》提供了丰富的法律工具和清晰的适用指引。公安机关在防范和处置“黑飞”时，职责更清、手段更多、依据更足；人民法院在审理相关民事、刑事案件时，也可以“参照”该办法的具体规定，作为认定过错、评判行为性质的重要参考。

对于所有低空经济的参与者而言，深刻理解并严格遵守新规，已不再是可选项，而是生存与发展的必修课。唯有将合规意识融入血液，将安全责任扛在肩上，才能共同营造一个让创新活力充分涌流、让公众安心放心、让产业基业长青的低空经济法治生态，真正迎来一个安全、有序、繁荣的低空经济新时代。规制“黑飞”之路任重道远，《山东管理办法》已然开启了用严密法网守护“云端”秩序的新篇章。

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