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视点｜律师调查令的现状分析与完善建议

Published:

2026-07-22

现行《民事诉讼法》确立了当事人举证、法院在特定条件下调查取证的基本框架，《律师法》确认了律师申请法院调取证据和依法自行调查的权利，《民诉法解释》与《民事证据规定》进一步细化了“客观原因不能自行取证”的情形及书证提出命令等配套制度；但从现行规范体系看，律师调查令仍主要停留在地方探索和制度试行阶段，尚未在全国统一的专门立法或统一司法解释中完成制度定型。正因如此，当前实务中普遍存在签发条件不一、适用阶段不一、调查范围不一、持令人要求不一、协助义务理解不一、拒绝配合的责任后果不一等问题，尤其在银行账户信息、交易流水、社保、公积金、婚姻登记、税务、公安行政记录等敏感信息领域，调查令制度与个人信息保护、商业秘密保护、行业监管规则之间的张力尤为突出。笔者认为，应当将律师调查令界定为“法院主导、律师实施、证据回归法院”的混合性程序工具，而非普通律师自行调查的简单工具；在制度完善上，应当建立全国统一规范，明确协助义务的法律基础，实行分级分类授权，确立最小必要原则、异议救济机制和善意协助豁免规则，从而在保障律师依法取证、维护司法权威与保护个人信息、商业秘密之间形成可操作的制度平衡。

摘要

一、问题的提出

在当事人主义不断强化的民事诉讼结构中，“谁主张、谁举证”固然是基本原则，但证据控制并不总是理想地符合责任分配。现实中，关键证据往往掌握在银行、税务机关、民政部门、人社部门以及对方当事人控制的第三方机构手中。单靠律师凭执业证书和律所证明进行自行调查，社会配合度往往有限；单靠法院亲自调查，又会受到案多人少、调查成本高、效率不足等现实制约。律师调查令正是在这种制度缝隙中成长起来的：它在律师自行取证与法院依职权调查之间，建立一种由法院授权、律师实施的中介机制，以缓解取证难、执行难。最高人民法院早在2006年即提出可以在民事诉讼中积极探索和试行证据调查令做法，2014年又公开表示，现行法律对诉讼代理人调查权规定较为原则，实践中确有通过司法解释或司法指导文件进一步明确的必要。与此同时，地方司法实践已明显走在前面，部分地区甚至通过多部门联合会签的方式推动调查令落地。

但必须看到，律师调查令制度的扩张并没有伴随全国统一规则的同步形成。福建省司法行政机关在对人大建议的答复中就明确指出，该做法仍处于试行探索阶段，法律没有明确规定，各省法院做法不一，制度运行效果和社会认同度仍不够理想；广东等地虽已形成较细化规则，但仅就适用阶段就出现“起诉、审理、执行阶段可以申请，再审审查阶段不适用”的明确限制。当前虽然有多个省级区域法院出台实施规范，但在立案、审理、执行、再审、破产等阶段的适用范围上差异显著。由此可见，当前最需要解决的问题，并非“要不要调查令”，而是“调查令如何从地方安排升格为全国统一、边界清晰、责任明确的程序制度”。

二、律师调查令的规范基础与制度定位

从现行法律体系看，律师调查令并非无源之水，但其规范基础呈现出明显的“原则法条+地方细则”结构。《民事诉讼法》第67条规定，当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集；第70条进一步规定，人民法院有权向有关单位和个人调查取证，有关单位和个人不得拒绝。《律师法》第35条则规定，受委托律师可以根据案情申请法院、检察院收集调取证据，也可以凭律师执业证书和律师事务所证明，向有关单位或者个人调查与承办法律事务有关的情况。与此相衔接，《民诉法解释》第94条至第97条细化了“客观原因不能自行收集”的范围、法院调查收集的申请条件以及法院调查收集证据应由两人以上共同进行的程序要求；《民事证据规定》第45条至48条又建立了书证提出命令制度，明确了对方当事人控制书证时的申请条件、提交义务及拒不提交的证明妨害后果。

正因为上述规则分别对应“法院调查取证”“律师自行调查”“书证提出命令”三个不同制度，律师调查令的制度定位必须首先厘清。笔者认为，律师调查令既不是普通律师自行调查取证的简单放大，也不是法院调查取证的原样替代，而是一种“法院主导、律师实施、证据回归法院”的混合性程序工具。其本质特点在于：第一，启动权来源于案件受理法院的审查批准，而非律师的单方意志；第二，调查对象、调查范围、持令人、有效期限均由法院特定化；第三，所获证据原则上应全部提交法院并接受质证，而不是由律师自主筛选留用；第四，超范围调查、泄露证据、隐匿不利材料等行为将受到程序性乃至民事、刑事层面的追责。换言之，调查令并非“介绍信”，也不是“律师版强制传票”，而是法院在自身调查能力与诉讼效率之间所作的一种有条件授权。

然而，也正因为它是混合性工具，其制度边界才不能靠类推无限扩张。若将其完全等同于法院调查取证，就容易忽视第三方数据持有人的合规责任与个人信息、商业秘密保护要求；若将其完全降格为律师自行调查，又无法解释法院签发、法院控制、法院反馈以及拒绝配合后可能触发司法制裁的程序属性。当前大量争议，实质上正源于这种制度定位未被上位法明确。

三、律师调查令的实务现状

从现阶段看，律师调查令在实务中已从零星探索发展为较广泛适用的取证方式，尤其在执行程序中使用频率较高。当前，调查令在金融机构债权追偿和执行程序中运用尤为广泛，主要功能是查询被执行人财产状况、查找资产线索、防止案件“终本”；在诉讼阶段，则主要用于身份信息核验、关键事实补强、债权人撤销权和代位权诉讼中的交易证据调取等。可见，就制度功能而言，律师调查令在缓解“执行查控不充分”和“证据偏在”方面确有现实价值，这一点在实务上并无太大争议。

真正的问题在于，这一制度在不同地区的“长相”并不相同。部分地区允许立案阶段调取程序性证据，有的地区则要求案件受理后方可申请；有的地区在破产程序中也可适用，有的地区则严格限于民事审判和执行。也就是说，从适用阶段看，调查令已呈现明显的地方性分层格局。这种分化并非简单的技术差异，而会直接影响当事人是否能够在立案前补齐身份信息、是否能在再审审查阶段发现关键新证据、是否能在破产程序中有效接触债务人资料。相同案件因受理法院不同而适用不同取证规则，客观上会削弱程序平等与裁判统一。

调查范围的地方差异同样突出。可调查对象已经覆盖工商档案、不动产登记、银行开户和交易信息、税务资料、婚姻登记、社保、公积金、互联网平台数据、出入境信息、行政处罚笔录等多个领域；与此同时，不少地方又将国家秘密、商业秘密、个人隐私、证人证言、仲裁卷宗、刑事侦查材料、公安掌握的轨迹住宿信息等排除在外。问题在于，不同地区对“个人隐私”“商业秘密”“不宜调查”的理解并不一致。以银行交易记录和社保信息为例，不同银行是否接受调查令并不统一，部分银行允许查询，部分仍坚持必须由法院直接调查；社保中心在不同省市的操作方式也明显不同，有的地方仅接受法院实地或发函调查。换言之，调查令在纸面上是“法院命令”，在现实中却往往要接受各行业内部规则、窗口口径和一线风险控制的再次过滤。

程序要求上的碎片化特征也十分显著。第一，申请时点不统一。有的要求举证期限届满前提出，有的要求在届满前若干日提出，有的放宽至法庭辩论结束前。第二，持令人要求不统一。由于《民诉法解释》第97条规定法院调查收集证据应由两人以上共同进行，实践中不少法院据此类推要求两名执业律师共同持令；也有地方允许一名律师持令，或允许实习律师作为随行人员参与。第三，有效期限和反馈机制不统一，多数地方设定15个工作日左右的有效期，部分可至30日，并要求届满后交回调查令、回执及无法提供说明。第四，数字化程度不统一，上海等地已可通过律师平台在线申请电子调查令，但各地电子验证、跨地域识别和行业系统对接显然尚未形成统一标准。程序性要素如此碎片化，导致调查令制度的可预期性明显不足。

四、律师调查令运行中的核心法理与制度难题

（一）协助义务的法律来源并不清晰

当前争议的第一焦点，是被调查单位的配合义务究竟从何而来。支持调查令的观点认为，《民事诉讼法》第70条既然规定人民法院有权向有关单位和个人调查取证且不得拒绝，而调查令又是法院基于个案作出的正式调查文件，那么持令律师事实上是在法院授权下实施调查，拒绝调查令本质上就是拒绝人民法院的司法命令。福建省司法行政机关的公开答复就明确将此理解为“人民法院签发给律师的调查令是法院司法职权的授权”，并认为各地规则通常都设置了拒绝调查的法律后果。依此逻辑，协助义务的法源并不在律师身份本身，而在法院个案授权。

但反对或保留观点也并非没有依据。银行业和部分被调查单位提出的核心异议是：第70条明确规范的是“人民法院”调查取证，而非律师调查取证；如果实际进入银行、税务、公安、社保等单位的是律师而非法院工作人员，那么将“不得拒绝”的强制性后果当然外推给持令律师，在规范层级上存在跳跃。尤其当调查事项属于高敏感数据和强监管领域，仅凭地方高院或中院文件就要求行业机构突破部门法上的保密义务，容易使一线经办人员在“遵守法院文件”和“遵守行业监管规则”之间陷入两难。这说明，把调查令完全当作法院调查的“替身”并不充分；但把它完全视为律师的私人调查，也同样无法解释其司法命令属性。现行制度最根本的漏洞，就在于这两种理解之间缺乏统一的上位法桥梁。

（二）调查令与银行账户信息查询的冲突

银行之所以频繁拒绝调查令，并不只是“态度问题”，而是确实存在规范冲突。《商业银行法》第29条、第30条明确规定，商业银行办理个人储蓄存款业务应为存款人保密，对个人储蓄存款有权拒绝任何单位或者个人查询、冻结、扣划，但法律另有规定的除外；对单位存款，有权拒绝任何单位或者个人查询，但法律、行政法规另有规定的除外。人民银行公开材料也长期将这些条款作为金融信息保护的重要法源。银行据此提出：律师即便持调查令，本质上仍是“单位或者个人”中的“个人”，若无法律或者行政法规层面的明确授权，银行协助查询就可能面临客户投诉、监管问责乃至合规风险。这个论证并非全然站不住脚。

但另一方面，将银行保密义务绝对化，也不足取。银行保存的是客户信息，不是银行自己的绝对自治空间；司法程序中的证据调查、执行查控、财产追索，本就需要在保密义务与司法实现之间进行平衡。如果一切银行账户信息都只能由法官本人线下调查，而不能通过任何法院授权机制由律师协助实施，那么在执行案件海量增长、法院人力紧张的背景下，调查令制度将丧失最重要的现实功能。因此，问题的正确解法不是简单地回答“银行必须配合”或“银行可以拒绝”，而是应当承认：银行账户信息查询属于高敏感度数据事项，必须在更高层级的统一规范中明确哪些情形可以持令查询、哪些必须由法院直接调查、哪些应采取密封提交法院而非直接交付律师的方式。没有这一层制度精细化，银行与法院之间的冲突就很难真正消解。

（三）政府单位拒绝调查令并非都属“恶意不配合”

与银行类似，政府部门对调查令的谨慎，也不能简单归结为抗拒司法。根据《个人信息保护法》，处理个人信息应遵循合法、正当、必要原则，采取对个人权益影响最小的方式，收集应限于实现处理目的的最小范围；国家机关为履行法定职责处理个人信息，也必须依照法律、行政法规规定的权限和程序进行，不得超出履职所必需的范围和限度。同时，《政府信息公开条例》及相关司法解释又长期强调，涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私以及行政执法案卷信息等，原则上不予公开。尽管政府信息公开与司法协助调查并非同一制度，但窗口单位的一线经办人员往往会将两类规则混同适用，从而形成“凡涉隐私一律不提供”“凡属内部资料一律要求法官到场”的保守操作。换言之，很多政府单位的拒绝行为，既有法律理解偏差，也有合规风险顾虑。制度若不正面回应这种顾虑，单纯强调“配合义务”，落地效果仍会有限。

（四）程序碎片化不仅影响效率，更损害程序公正

调查令实务中最容易被忽视的，不是能不能拿到材料，而是整个程序是否具备可预期性和可申诉性。当前存在至少四个程序性缺口：其一，申请被驳回时，律师和当事人缺乏统一的复核救济渠道，通常只能转而申请法院直接调查；其二，被调查单位对于调查令本身是否合法、范围是否过宽、是否涉及保密事项，通常也缺乏明确异议程序；其三，被调查对象即信息主体往往没有任何事前或事后知悉与救济安排；其四，所调取材料的密封、删减、脱敏、非公开审查标准并不统一，目前对配合调查人本身缺乏明确救济方式，而律师不当使用调查令、泄露证据或滥用调查信息的风险又真实存在。这意味着，现行制度在强调“律师好用”时，对“第三方可承受”考虑不足，最终只会反过来降低社会配合意愿。

（五）调查令与既有证据制度的关系尚未理顺

还有一个被实务反复证明的问题是，调查令经常被用错地方。对由对方当事人控制的账簿、原始凭证、合同文本、内部书证，本应优先适用书证提出命令制度。《民诉法解释》第112条和《民事证据规定》第45条至48条已经明确了申请条件、提交义务和拒不提交的证明妨害后果，甚至将账簿、记账原始凭证直接列为应当提交的书证类型。如果所需证据在对方当事人控制之下，不论是申请法院调查还是申请调查令，都不如直接启动书证提出命令更为精准。相反，对于涉及国家秘密、强隐私、强监管的高敏感资料，则更适宜由法院直接调查，而不是让律师持令前往窗口“碰运气”。调查令真正适合的，是律师无法自行取得、又不宜完全由法院逐项亲自操作且可以通过特定化授权完成的中间地带证据。如果不建立这种方法序位，调查令越普及，越容易被过度使用，最终削弱其制度正当性。

五、律师调查令的完善建议

（一）以全国统一规范解决“法律位阶不足”问题

律师调查令要真正走出地方化困境，首要任务是补足法律位阶。短期看，应由最高人民法院会同有关部门出台全国统一适用规则，至少在概念、适用条件、调查范围、协助义务、异议程序、责任后果等方面作出统一规定；中长期看，则应考虑在《民事诉讼法》或与之衔接的统一司法解释中正式确立律师调查令制度，并同步协调银行、税务、民政、人社、住房、市场监管、公安等领域的配套规则。调查令是否真正落地，本质上是跨部门协同治理问题，不是法院单方面发文即可解决。

（二）建立分级分类的调查范围，而不是笼统扩大适用

统一规则不能只是笼统地说“可以调查”或“不得调查”，而应当建立分级分类授权机制。可以考虑将调查对象至少区分为两类：第一类是受保护但可在严格条件下调取的限制性信息，如婚姻登记、社保、公积金、特定期间银行交易明细、税务申报、互联网平台实名信息等，应当要求申请人对待证事实、必要性、时间范围、字段范围作出高度特定化说明，并优先采用密封提交法院、脱敏复制、非公开质证等方式；第二类则是法律保留程度极高的资料，如国家秘密、在侦刑事材料、通信内容、医疗健康核心资料、住宿轨迹和行动轨迹等，原则上应由法院工作人员直接调查，或者根本不适用调查令。这样既能回应银行和政府部门的合规顾虑，也能避免调查令被异化为对个人数据和商业信息的广泛扫描工具。

（三）以“最小必要”原则重构申请标准

未来统一规则中，申请调查令不应只写“因客观原因无法自行取证”，更应要求形成完整的“必要性说明结构”：其一，明确待证事实是什么；其二，说明为何该证据对裁判或执行具有实质性影响；其三，说明律师已采取何种自行取证措施但未能成功；其四，说明为何不能通过公开渠道、对方当事人提交、书证提出命令或法院直接调查等替代手段实现；其五，明确所请求信息的时间区间、对象、字段、载体和保存单位；其六，涉及个人信息或商业秘密时，提出脱敏、密封、限制用途等保护方案。调查对象名称不准、材料范围表述笼统、保管单位不明、仅写“案件相关材料”等，都是导致调查令申请被拒的重要原因。将“最小必要”写进申请审查标准，不仅有利于提高调查令签发质量，也有助于说服被调查单位理解该调查请求的正当性与边界。

（四）建立被调查单位和信息主体的异议、豁免与保护机制

统一调查令制度不能只讲律师权利，还必须给被调查单位“合法配合”的安全预期。建议至少建立三项机制：第一，书面异议机制。被调查单位认为调查令存在形式瑕疵、超范围、明显不具必要性、涉及法定保密事项的，应当有权在限定期限内向签发法院提出异议；法院应当及时审查，并决定维持、变更或撤销调查令。第二，善意协助豁免机制。只要单位和经办人员依据形式完备、核验真实、未明显违法的调查令，在授权范围内配合调取并按要求留痕反馈的，不应再因违反内部制度或一般保密条款而承担不利责任。第三，信息保护机制。对高敏感数据，应建立密封移送法院、法官非公开审查、脱敏后再质证或阅览的程序，并在条件成熟时引入事后通知制度，平衡信息主体权益。只有让协助调查人“有程序可走、有安全可依”，才能真正提高配合率。

六、结语

律师调查令的未来，不在于继续依赖地方规则“各显神通”，也不在于让律师和银行、政府部门在窗口反复博弈，而在于完成从地方便利性安排向全国统一程序制度的转型。应当承认，调查令制度已经用实践证明了自身的必要性：没有它，许多执行案件难以挖掘财产线索，许多诉讼案件难以形成完整证据链；但也必须承认，制度目前的合法性基础、适用边界、协助义务来源、隐私保护路径和救济机制都还不够成熟。真正可行的改革方向，应是以全国统一规范为核心，以最小必要原则为边界，以分级分类授权为方法，以异议救济和善意协助豁免为保障，使调查令既能成为律师依法履职的有效工具，也不至于演变为突破隐私保护和行业监管规则的“万能钥匙”。唯有如此，律师调查令才能在司法权威、程序效率与权利保护之间实现真正平衡。

关键词：

荣誉｜众成清泰济南所张建律师荣获律新社《精品法律服务品牌指南（2026）》“银行与金融领域品牌之星：匠心律师”奖项

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