内容摘要：2020年2月末，司法部网站发布《外国人永久居留管理条例》公开向社会公众征求意见后在社会引起热议。随着我国社会发展的不断深入，国际移民、人才流动等问题日益凸显，成为我国亟待解决和完善的经济社会问题。本文结合征求意见稿的具体内容以及社会公众对于征求意见稿的意见，试图说明我国应当尽快制定相关法律法规以完善外国人永久居留制度，并从本次意见稿的争议焦点入手，结合目前实际情况与对我国未来发展的预测对外国人永久居留管理制度给出建议。

关键词：外国人永久居留管理条例、外国人永久居留、移民法、国际移民

       2020年2月末，司法部网站发布《外国人永久居留管理条例》公开向社会公众征求意见。此次公开意见稿所引起的讨论之热烈、民众参与范围之广和社会影响之深，是历次立法修法公开征求意见所不多见的情况。随着我国社会发展的不断深入，国际移民、人才流动等问题日益凸显，成为我国亟待解决和完善的经济社会问题。此次专门针对外国人永久居留制度进行的立法工作可以说是正当其时，民众之所以对于此次立法工作进行广泛热议，恰恰反映出我国在此之前在外国人居留管理这一问题上存在法律缺失。本文试图说明我国应当尽快制定相关法律法规以完善外国人永久居留制度，并从本次意见稿的争议焦点入手，结合目前实际情况与对我国未来发展的预测对外国人永久居留管理制度给出建议。

       一、我国制定外国人永久居留管理制度的迫切需要

2018年4月10日，习近平总书记在博鳌亚洲论坛2018年年会开幕式主旨讲演中强调，中国开放的大门不会关闭，只会越开越大。过去40年中国经济的发展是在开放条件下取得的，未来中国经济实现高质量发展也必须在更加开放的条件下进行，这是中国基于发展需要作出的战略抉择，同时也是在以实际行动推动经济全球化造福世界各国人民。经济的全球化与我国的对外开放都是不可逆转的大势，当下规范外国人永久居留管理正当其时，原因主要存在以下方面。

       1、国家战略需要

人才是兴国之本、富民之基、发展之源。现代社会国际竞争的实质是以经济和科技实力为基础的综合国力的较量，而综合国力的较量归根到底是人才的竞争。全球人才竞争的结果将在未来决定一个国家的综合国力。人工智能、5G、虚拟现实等高新技术蓬勃发展，不久将深度改变人们的生产和生活方式。随着经济全球化深入发展，科技人才的跨国流动更加频繁，各国对科技人才的争夺更加激烈。在创新人才成为全球竞争的核心资源背景下，我国要抓住部分西方发达国家移民政策调整机遇，为各类优秀人才创造平等、稳定和优厚的工作及生活条件，广纳天下英才，在全球范围内集聚使用创新资源。不得不说，经济全球化发展到如今的程度，严格的单一国籍政策，已不能满足全球化时代的趋势，导致了我们在国际人才竞争中处于不利的地位。因此在国家战略发展层面，我国需要能够服务于吸引高端人才的外国人永久居留制度。

        2、我国经济与社会发展存在吸引优秀外国人的迫切需要

我国社会发展进入了高质量发展的“快车道”。要实现持续、稳定地高质量发展，需要更多的人才被委以任用，发挥其聪明才干。与此同时，中美贸易战所引发的诸如自主芯片等发展瓶颈无不时刻提醒我们独立自强的道路有多么坎坷。而人才问题正是影响我国独立自主发展的核心问题之一。以自主芯片为例，据《中国集成电路产业人才白皮书（2017-2018）》统计分析显示“到2020年前后，我国集成电路产业人才需求规模约为72万人左右，截止到2017年底，我国集成电路产业现有人才存量40万人左右，人才缺口为32万人，年均人才需求数为10万人左右。而2017年20万高校集成电路专业领域的毕业生中，仅有不足3万人进入本行业就业”，单纯依托高校不能够满足人才的供给要求。

       基于现实状况，我国必然需要在国际上引进相关产业人才。考虑到我国现阶段所急需的人才多集中在高新科技领域，对人才的筛选也存在较高的门槛，必然要求我国在吸引相关人才方面专门立法，规范化地推进人才引进工作。

一个国家成为移民目的地的本质在于相比于移民输出国在移民目的地国生活将会提高移民个人和家庭的生活品质。如果要成为移民理想目的地国，那么目的地国的生活水平和经济社会的各项指标都需要达到非常高的标准。我国目前的情况，想要达到这样的条件，需要国际人才的帮助。想要达到桃李不言下自成蹊的景象，需要首先获得桃李，桃李的数量决定了未来桃李树林的规模和树下“蹊”的繁荣。

通篇总览《外国人永久居留管理条例》（征求意见稿）可以看出本次意见稿的主要目的就是为了招才引智和吸引外资。

第一章总则当中对于外国人永久居留工作明确“管理”和“服务”两项内容。其中，第五条对于这两项内容的责任主体也做出规定：“国家移民管理部门负责外国人永久居留管理工作。国务院有关部门在各自职责范围内做好永久居留外国人有关的服务管理工作”。

第二章申请条件中，十一条首先明确“为中国经济社会发展作出突出贡献，国家有关主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府推荐，可以申请永久居留资格”。对于为我国经济社会发展做出突出贡献的外国人，经省级政府推荐，可以不加任何条件的给予永久居留资格。第十二条直接规定“在经济、科技、教育、文化、卫生、体育等领域取得国际公认杰出成就的外国人，可以直接申请永久居留资格。”第十三条尤其明确规定“因国家经济社会发展需要引进的外国人，属于（一）国家重点发展的行业、区域引进并经主管部门推荐的急需紧缺人才；（二）国家重点建设的高等学校、科研机构引进并推荐的助理教授、助理研究员以上职称的学术科研人员，以及其他高等学校、科研机构引进并推荐的教授、研究员；（三）高新技术企业、创新型企业以及国内知名企业引进并推荐的高级经营管理人员、高级专业技术人员。（四）根据本条例第十二条规定取得永久居留资格的外国人推荐的专业人才的，可以申请永久居留资格”。第十三条的适用范围可以认为，即使某一外国人还未给我国做出贡献，也未取得杰出成就，只要是被认定为我国实际需要或急需紧缺的人才，即可直接授予永久居留资格。其中（四）取得国际公认杰出成就的外国人取得永久居留权后可以推荐专业人才。这样的约定足以看出我国对于人才的渴求程度，也足以看出征求意见稿的最终目的就是尽可能多的吸引人才。本章其余规定，包括备受争议的第十七条家庭团聚原因申请永久居留资格，其实也是围绕核心人才服务的，解决家庭团聚问题，初衷可以理解为解决国际人才的后顾之忧，使其更好地为我国经济社会发展做出贡献。

另一方面，从经济利益上考虑，国际移民甚至外国人其实是一个城市中非常优质的消费者。一个外国人离开自己的祖国前往一个完全陌生的国家生活，生活中所有的一切都需要从新开始。从基本的衣、食、住、行到娱乐、旅游以及融入当地生活的方方面面，抛开数量但就个体而言，外国人对于当地消费的拉动作用是非常显著的。如果我们能够扩大在我国外国人的数量，对经济的积极影响是非常值得期待的。

    3、我国对国际移民越来越有吸引力

中国华侨华人研究所副所长张秀明在2019年第三届全球人才流动和国际移民学术研讨会的主旨演讲中提出，随着中国经济高速发展及对外开放不断深入，中国正逐渐成为具有吸引力的移民目的地国。

根据《国际移民报告2020》的数据，2018年中国高等教育机构的国际学生达49万人，其中韩国留学生最多，泰国、巴基斯坦、印度分列二至四位[1]。笔者在2019年对山东济南的外国人做过小范围的问卷调查，样本数量42人，多数为留学生，其次是外语教师，其余为演员等持有工作签证的外国人。问卷当中，几乎所有的外国人都对中国未来的发展持积极的态度，外卖和其他移动端科技（如支付、网购等）是他们认为最令人印象深刻的事情，不到50%的人愿意在中国长期生活但几乎所有人都认为在中国的经历对他们的人生有裨益。

可以看出，我国正逐步从国际移民输出地转变成国际移民目的地，相信未来这一变化过程会更加显著。

4、为我国未来吸引外国移民做铺垫

对于已经在我国工作一定期限，已经为我国经济社会发展做出贡献并且较好融入社会的个人，给予其永久居留权，不仅仅是我国对于这类外国人的关怀，其背后是符合经济学理论的，其实质就是用国际来“买”国际移民的时间与服务。国际移民目的地国设置满足一定工作年限就可以获得永久居留或者国籍的政策其本质是以在目的地国生活或国籍作为对价换取国际移民在一定期限内的时间、精力、体力、智力的成果来服务目的地国的经济社会发展。随着我国不断发展，有朝一日，当我国的国籍或者在中国生活本身就代表着优质和优越生活的时候，正如目前个别发达国家那样，可以直接通过授予居留权的方式在国际人才市场挑选人才服务于我国经济社会发展。那时，我国的技术发展与人才储备将会走入“广聚人才促进科技创新、科技创新改善生活水平、高质量的生活水平有吸引更多的人才前来我国生活工作”的良性循环。

二、本次征求意见稿的争议焦点

自90年代初我国进一步对外开放以来，关于我国外国人居留管理的相关争论从未停止过。此次意见稿，并不是引发外国人居留管理制度问题的原因，而是人们对于外国人居留管理制度的意见甚至不满的情绪纾解的出口。结合民众对于此次征求意见稿的意见，主要的问题在于如下几点：

1、法律法规存在预设立场

受限于我国目前的社会发展阶段，我国的外国人永久居留制度一直是围绕招才引智这个现阶段最主要的目标来设定的。基于此，此次征求意见稿的条文当中会存在“服务”、“帮助融入”等给予型规定。如果不考察整个规定的背景、目的以及对我国发展的意义，单单从条文来看，很容易被扣上“媚洋”的帽子。世界上没有完美的制度，最适合的制度就是最好的制度。一个国家的移民管理，最重要的功用就是为国家吸引最有用的人。而现阶段我国最需要的就是高端技术人才，所以在立法上存在预设立场的问题是可以理解的。

2、超国民待遇问题

“超国民待遇”问题可以说是民众意见最为集中的地方。在此次征求意见稿当中主要集中于第三十九条“……永久居留外国人对在中国境内取得的收入，依法纳税并按照规定在税务部门开具税收证明或完税凭证，或者办理对外支付税务备案后，可以按照规定兑换外汇汇往境外”、第四十条“永久居留外国人可以按照有关规定在中国境内购买自用、自住商品住房。永久居留外国人可以按照住房公积金管理有关规定缴存和使用住房公积金，离开缴存地时，可以按照规定办理住房公积金的提取或转移手续”、第四十一条“永久居留外国人在中国境内工作的，按照社会保险法律法规的规定参加各项社会保险。在中国境内居留但未工作的，可以按照居留地相关规定参加城乡居民基本医疗保险和城乡居民基本养老保险，享受社会保险待遇”部分人认为如此规定无工作还能享受基本的医保社保，可能有悖于中国引进外国人才建设的初衷，会导致外国人来我国养老。不仅如此，永居外国人还不受户籍制度以及外汇管理制度的约束。

3、实质上双重国籍问题

本次征求意见稿的确在“实质上双重国籍”的问题。本次征求意见稿是以国籍作为最主要的适用标准，而这一标准确实存在漏洞。中美洲以及太平洋的部分岛国是存在“卖”护照作为国家经济收入的情况的。以太平洋岛国瓦努阿图为例，该国专门将移民项目写入法律，只需要向该国捐款数万美金即可获得瓦努阿图护照，成为该国公民。我国法律不承认双重国籍，根据我国《国籍法》第九条，如果我国公民加入外国国籍，则我国国籍自动丧失。如果我国公民以这样的方式“购买”了外国的护照，再获得永久居留资格，那么他就可以享受到征求意见稿三十九条至四十一条的待遇，从而实现了拥有他国国籍又享受我国公民待遇，除政治权利外，在实质上不仅与拥有双重国籍区别不大，而且征求意见稿的部分规定在此种情况下可能还会对我国经济社会产生危害。以三十九条为例，永久居留外国人对在中国境内取得的收入，完税后可以按照规定兑换外汇汇往境外。仅这一条就可以催生出一条地下钱庄的黑色产业链。

三、解决方案与建议

1、针对“超国民待遇”问题首先需要说明，“超国民待遇”并不是此次意见稿造成的，而是对外开放以来逐步形成的。而形成“超国民待遇”的原因恰恰是因为我国目前不够“国际化”，我们与外国人交往、共事的机会少，仅仅因为外表而产生的一种盲目情感。个人认为，消除“超国民待遇”问题最好的方式就是创造更多的机会让更多人接触到外国人，接触的次数多了、相处的时间久了，人民自然而然地就会把外国人从“超国民待遇”的位置上拉下来。如果想要解决“超国民待遇”问题，需要整个社会共同努力、“多管齐下”，一个管理条例是无法达到如此效果的，而放宽外国人工作条件、设置更宽松的外国人居留制度反而不失为其中一个行之有效的方法。

2、针对“实质上双重国籍”问题，我国的外国人永久居留条例可以在以国籍作为主要适用标准的情况下，辅以出生地标准作为补充，更好地实现设立居留权制度的初衷。

除上述问题外，外国人永久居留制度应当尽快实行。随着国内经济发展，可以预见，当我们的生活水平不断提高，我们面临的问题将不再局限于法律法规的设置是否会导致更多外国人来到我国，而是越来越多的外国人通过各种各样的原因和渠道来到我国，我们如何有效管理。

另外，外国人永久居留制度涉及我国经济社会发展的众多维度，仅仅以国务院名义发布规章是不够的。建议作为最高权力机关的全国人民代表大会常务委员会启动立法程序，在意见稿基础上起草《中华人民共和国外国人永久居留审批管理法》或《中华人民共和国移民法》，发挥立法的引领推动功能，突出法律在外国人永久居留审批管理中的强制规范作用和刚性约束作用，全方位地管理，为我国吸引到最适合的人。

注释：[1]International Organization for Migration, Eastern Asia, Key features and developments in Asia, Chapter 3 – Migration and migrants: Regional dimensions and developments, World Migration Report 2020

参考文献：[1]International Organization for Migration, World Migration Report 2020