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地产视角｜新能源项目合作开发是否构成“买卖路条”以及“买卖路条”的效力？

Published:

2024-09-18

某些开发单位在取得项目核准文件后与外部投资方共同设立合资公司，并以将项目核准转移至合资公司的方式对项目进行开发建设。这种合作开发方式是否被法院认定为“买卖路条”？如被认定为“买卖路条”，其效力如何？

一、问题的提出

实践中，新能源项目开发单位为了缓解资金压力，选择引入外部投资者以尽快实现项目建成并网投产的目标。某些开发单位在取得项目核准文件后与外部投资方共同设立合资公司，并以将项目核准转移至合资公司的方式对项目进行开发建设。这种合作开发方式是否被法院认定为“买卖路条”？如被认定为“买卖路条”，其效力如何？

二、法律分析

（一）何为“路条”？

“路条”指的是在新能源电站开发过程中，项目开展前期工作批复文件。该批复文件意味着项目能够进入年度建设规模“指标”，且当地往往会对并网期限有所要求并给出相应的收购电价保障。特别是对于享有国家度电补贴的电站，“路条”不仅是建设许可，更是收益保障。

（二）具体案例

1、基本事实

A公司拥有小灶火30万KW风电场项目的建设审批手续文件（即指标文件），拟分六期实施，已取得一期项目（5万KW）的相关审批核准手续，并完成部分基建工程的建设工作。后A公司拟与投资单位B公司共同开发经营，双方共同出资成立项目公司，由项目公司实施完成小灶火30万KW风电场项目的投资、建设、运营，A公司和B公司分别持有项目公司10%和90%股权。A公司将小灶火风电场项目资源有偿转让项目公司，转让价款包括有形资产（图纸、建设开工许可证等与项目相关联的所有文件）和无形资产（项目相关联的合法建设、运行所需经政府相关部门审批核准的全部手续）。

小灶火风电场一期49.5MW工程项目建成并网发电后，项目所在地发展与改革委员会下发《关于同意变更小灶火风电场一期49.5MW工程项目业主的函》，内容为同意小灶火风电场一期49.5MW项目业主单位由A公司变更为项目公司。

2、裁判思路

法院裁判认定A公司与B公司的“合作开发”不构成“买卖路条”，具体理由为：

▶ 首先，A公司身份角度。A公司系资产的所有权人和项目公司股东双重身份，故其将有形资产（图纸、建设开工许可证等与项目相关联的所有文件）和无形资产（项目相关联的合法建设、运行所需经政府相关部门审批核准的全部手续）转让项目公司、并由项目公司支付转让价款的行为，显然不同于一般的资产买卖合同。

▶ 其次，行政行为确定力角度。项目所在地发展与改革委员会出具公文明确认可项目的开发主体由A公司变更为项目公司，该行为对法院的裁判倾向具有重要意义。

▶ 最后，合作行为结果角度。涉案风电场已经竣工验收合格且并网发电，A公司与B公司的合作并未导致涉案风电场项目不能正常开发的后果。

（三）“买卖路条”的效力认定

对于“买卖路条”的法律效力，司法实践裁判尺度不一：一种观点认为，该行为系双方真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，不损害社会公共利益，有效；另一种观点认为，该行为违反法律、行政法规的效力性强制性规定，无效。

▶ 认定有效的裁判观点：

(2022)陕05民终321号判决认为：案涉合作协议的形成订立，虽与国家能源局的规范项目投资开发秩序的规定相悖，有“路条买卖”之嫌，但并未违反法律、行政法规禁止性规定，且系双方当事人真实意思表示，其合同效力应为有效。

(2020)赣01民终1146号判决认为：通力公司主张合同无效的理由涉及是否违反法律、行政法规的强制性规定和损害社会公共利益。首先从是否违反法律法规的强制性规定方面看，《分布式光伏发电项目管理暂行办法》属行政规章，《国家能源局关于进一步加强光伏电站建设与运行管理工作的通知》《国家能源局关于规范光伏电站投资开发秩序的通知》属于规范性文件，并不是法律和行政法规，且这里导致合同无效的强制性规定主要是指效力性强制性规定，而上述行政规章及规范性文件主要是针对光伏发电项目备案管理方面的管理性强制性规定，因此，即使通力公司与明芬公司签订的《合作意向书》违反上述管理性强制性规定，也并无当然导致合同无效。从是否违反公共利益方面看，国家鼓励光伏产业发展，随着简政放权深入推进，江西省光伏行业管理中已不需要发改部门出具同意开展项目前期工作批复文件，“路条”作为“同意开展项目前期工作批复文件”的非正式表述这一概念，不适用于本案所涉项目。即使《合作意向书》的内容存在违反《分布式光伏发电项目管理暂行办法》第十三条“各级管理部门和项目单位不得自行变更项目备案文件的主要事项，包括投资主体、建设地点、项目规划、运营模式等，确需变更时，由备案部门按程序办理”之规定，应由国家能源管理部门进行行政处理，并不能据此直接推断该行为违反了市场开发秩序进而违反公共利益，故对通力公司关于《合作意向书》违反公共利益导致合同无效的主张，本院不予支持。

(2020)苏11民终1165号判决认为：涉案合同中涉及顾雪林配合进行光伏项目报批、备案、接入、并网等工作，即所谓“路条转让”的内容。该约定是双方的真实意思表示，且不违反法律法规的强制性规定。现涉案光伏发电项目也已完成建设，并已并网验收合格。故双方约定的“其他配合神飞公司取得泰州市鑫海投资有限公司一期光伏项目备案、接入批复等工作”合同条款有效，双方应当按约履行各自的权利义务。

▶ 认定无效的裁判观点：

(2022)甘02民终236号判决认为：案涉股权转让协议虽名为“股权转让”，但实为“路条”文件买卖。光伏发电项目属于绿色电力开发能源项目，有利于环境及生态的保护，关乎社会、国家公共利益。根据《光伏电站项目管理暂行办法》第十四条、第三十三条、《分布式光伏发电项目管理暂行办法》第十三条的规定，以及《关于进一步加强光伏电站建设与运行管理工作的通知》规定：“禁止买卖项目备案文件及相关权益，已经办理备案手续的光伏电站项目，如果投资主体发生重大变化，应当重新备案”，国家能源局《关于开展新建电源项目投资开发秩序专项监督工作的通知》规定将所有省电源项目备案情况、电源项目投产前各项工作进展情况、电源项目投产前的股权变动等经过及电源项目建成投产等列为专项监管的重点内容。由此可知，以上规定并未完全禁止在光伏电站项目备案后、投产前进行投资主体变更，对于确因并购、重组等商业目的，需要在投产前变更投资主体的，需要重新办理备案手续，但仍然禁止以投机行为为目的的“路条”买卖，即禁止不以自己为主投资开发为目的，而是以倒卖项目备案文件或非法转让牟取不正当利益为目的的企业，在办理备案手续后至投产前擅自变更投资主体的行为。本案中，丰华能源公司、浙江正泰公司均系经营能源及新能源的公司，在明知上述规定的情况下，未经备案机关同意，协议以“股权转让”的形式进行“路条”买卖，擅自转让案涉光伏发电项目以及变更投资主体，牟取不正当利益，扰乱了国家对于光伏电站项目的管理秩序，损害了社会公共利益，符合《中华人民共和国合同法》第五十二条第二项规定：“有下列情形之一的，合同无效：…（三）以合法形式掩盖非法目的”的情形，故丰华能源公司关于案涉股权转让协议有效的上诉请求不成立，本院不予支持，一审判决案涉股权转让协议无效并无不当。

(2017)苏04民终744号判决认为：从内容来看，实质上是转让有关项目（光伏电站投资建设指标）的投资开发权。该协议违反了国家关于“项目单位不得自行变更光伏电站项目备案文件的重要事项，包括项目投资主体、项目场址、建设规模等主要边界条件”之规定，科士达公司提供的证据不能证明双方已履行合作协议。科士达公司在审理中称投资主体发生变化，只需重新备案，但科士达公司在至今不能举证证实其上述行为需重新备案就能追认的情况下，涉案合同应为无效。

▶ 本所律师倾向性观点：

“买卖路条”的效力不可一概而论，风电项目的路条买卖无效，光伏项目的路条买卖有效，具体理由如下：

根据《政府核准的投资项目目录》（2016年本）、《海上风电开发建设管理办法》《企业投资项目核准和备案管理办法》相关规定，风电项目开发应由国务院投资主管部门和省级政府投资主管部门核准，该“核准”属于行政许可事项。根据《行政许可法》相关规定，依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让，其余不得转让。所以，风电项目“买卖路条”的行为，属于因违反法律、行政法规的强制性规定而无效的行为。

光伏项目的路条买卖，虽然也违反了相关行业监管规定，但规定均属于部门规章、规范性文件，文件主要是针对光伏发电项目备案管理方面的管理性强制性规定，而非法律及行政法规中的效力性强制性规定；另外，从是否违反公共利益角度看，“路条买卖”是平等主体之间的商业交易行为，是对项目前期工作施以价值化，双方基于真实意思表示签订的协议应当受法律保护，况且项目并网电价也有相应规范标准，并不会导致整体、公共的利益遭受损害。所以，光伏项目“买卖路条”的行为，有效。

三、小结

鉴于特殊的事实和背景，上述案例中A公司和B公司的合作开发未被认定为“买卖路条”，但项目开发单位不能简单认为类似合作开发模式可以规避被认定为“买卖路条”的风险。

实践中，如开发企业因资金短缺等选择联合开发和建设，应当在项目投产前继续保持项目公司的股东身份，协调外部投资单位积极推动相应项目落地建成并网投产，并积极同项目核准主管部门沟通，取得该部门出具的同意项目开发主体变更为项目公司的函件。否则，类似合作开发模式被认定为“买卖路条”的风险很大。

从安全角度考虑，本所律师建议选择的交易模式为，在项目起始的开发阶段（即未获得项目核准文件前）即开展合作成立合资项目公司，或者先签署预收购协议，在项目并网投产后再进行股权收购。

关键词：

国际法律视野｜中国企业俄罗斯进出口贸易合规手册

视点｜浅议我国医疗侵权举证责任之发展

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