视点|PPP项目提前终止专题——政策规范篇
Published:
2025-10-13
自2017年底PPP项目政策收紧以来,近14万亿的存量项目面临着项目公司融资不到位、政府付费不及时、运营收入不及预期等问题,由此造成项目建设长期停滞、运营质量显著下降,给政府方和社会资本方都带来了巨大压力。如何破解当下存量PPP项目所面临的困境,寻求投资收益和公共利益的平衡,成为政府方和社会资本方的一项共同课题。《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》(国办函〔2025〕84号)的出台,为存量PPP项目的提前终止提供了重要政策依据。本文结合相关法律规范和近年来财政部门、发改部门相关规定,系统梳理PPP项目提前终止的规范依据,为PPP项目提前终止提供规范支撑。
自2017年底PPP项目政策收紧以来,近14万亿的存量项目面临着项目公司融资不到位、政府付费不及时、运营收入不及预期等问题,由此造成项目建设长期停滞、运营质量显著下降,给政府方和社会资本方都带来了巨大压力。如何破解当下存量PPP项目所面临的困境,寻求投资收益和公共利益的平衡,成为政府方和社会资本方的一项共同课题。《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》(国办函〔2025〕84号)的出台,为存量PPP项目的提前终止提供了重要政策依据。本文结合相关法律规范和近年来财政部门、发改部门相关规定,系统梳理PPP项目提前终止的规范依据,为PPP项目提前终止提供规范支撑。
一、法律规范
在法律层面,PPP项目终止的依据主要包括《行政诉讼法》《行政复议法》《民法典》《政府采购法》等。
(一)行政诉讼法
《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》(以下简称《若干问题规定》)将政府特许经营协议、政府与社会资本合作协议(行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议)界定为行政协议,适用行政诉讼法的相关规定。
根据《行政诉讼法》第十二条规定,人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的;第七十八条规定,被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的,人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。
根据《若干问题规定》第十六条规定,在履行行政协议过程中,可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形,被告作出变更、解除协议的行政行为后,原告请求撤销该行为,人民法院经审理认为该行为合法的,判决驳回原告诉讼请求;给原告造成损失的,判决被告予以补偿。第十七条规定,原告请求解除行政协议,人民法院认为符合约定或者法定解除情形且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的,可以判决解除该协议。
上述相关规定,为PPP项目通过行政诉讼的途径提前终止提供了法律依据。
(二)民法典
根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定:“人民法院审理行政协议案件,可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定”。根据《民法典》第五百六十三条规定,有下列情形之一的,当事人可以解除合同:(一)因不可抗力致使不能实现合同目的;(二)在履行期限届满前,当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务;(三)当事人一方迟延履行主要债务,经催告后在合理期限内仍未履行;(四)当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的;(五)法律规定的其他情形。以持续履行的债务为内容的不定期合同,当事人可以随时解除合同,但是应当在合理期限之前通知对方。
上述《民法典》的相关规定,为PPP项目通过民事诉讼或自行协商的途径提前终止提供了法律依据。
(三)政府采购法
根据《政府采购法》第五十条规定:“政府采购合同的双方当事人不得擅自变更、中止或者终止合同。政府采购合同继续履行将损害国家利益和社会公共利益的,双方当事人应当变更、中止或者终止合同。有过错的一方应当承担赔偿责任,双方都有过错的,各自承担相应的责任”。在新机制之前,大部分PPP项目通过政府采购的方式选择社会资本方,受到《政府采购法》的规范和约束。根据上述规定若政府采购合同继续履行将损害国家利益和社会公共利益的,双方当事人应当终止合同,PPP项目实施的前提是具有公益属性,对于长期停滞的PPP项目,必然会损害公共利益,双方可依据《政府采购法》第五十条规定提前终止PPP项目合同。
《政府采购法》第五十条的规定,为政府与社会资本方协商终止PPP项目提供了法律依据。
(四)行政复议法
根据《行政复议法》第十一条规定,有下列情形之一的,公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:(十三)认为行政机关不依法订立、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议。习近平总书记主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议,指出要发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。按照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》符合行政协议的PPP项目合同,若发生提前终止的情形,在双方无法达成终止合意的情况下,可以依据行政复议的定纷止争。就社会资本方而言,行政复议程序能够通过提级审理的程序,最大限度摆脱地方政府对司法裁判的影响。
二、政策规范
(一)《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》
2014年12月2日,国家发展改革委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号),同步将《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014年版)》(以下简称《通用合同指南》)作为附件公布。根据《通用合同指南》第十二章合同解除规定,本章重点约定合同解除事由、解除程序,以及合同解除后的财务安排、项目移交等事项。本章为项目合同的必备篇章。其中第65条合同解除的事由规定,项目合同应约定各种可能导致合同解除的事由,包括:(1)发生不可抗力事件,导致合同履行不能或各方不能就合同变更达成一致;(2)发生法律变更,各方不能就合同变更达成一致;(3)合同一方严重违约,导致合同目的无法实现;(4)社会资本主体破产清算或类似情形;(5)合同各方协商一致;(6)法律规定或合同各方约定的其他事由。
《通用合同指南》列明了PPP项目合同解除的事由,并且在本章中进一步明确了解除的程序和财务安排,其中财务安排条款要求明确各种合同解除情形下,补偿或赔偿的计算方法,赔偿应体现违约责任及向无过错方的利益让渡。补偿或赔偿额度的评估要坚持公平合理、维护公益性原则,可设计具有可操作性的补偿或赔偿计算公式。
(二)《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(已废止)
2014年12月30日,财政部印发《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金〔2014〕156号),同步将《PPP 项目合同指南(试行)》作为附件公布。《PPP 项目合同指南(试行)》第十八节违约、提前终止及终止后处理机制明确了违约事件、提前终止的事由、终止后的处理机制等内容。目前,大部分存量PPP项目合同按照《PPP 项目合同指南(试行)》的内容进行了编制,该文件虽然已经废止,但其中的内容对于指导PPP项目提前终止仍旧具有一定价值和意义。
(三)《国家发展改革委关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作(PPP)项目的指导意见》
2017年11月28日,国家发展改革委发布《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作(PPP)项目的指导意见》,其中第六条规定,依法签订规范、有效、全面的PPP项目合同。在与民营企业充分协商、利益共享、风险共担的基础上,客观合理、全面详尽地订立PPP项目合同。明确各方责权利和争议解决方式,合理确定价格调整机制,科学设定运营服务绩效标准,有效设置排他性条款,保障项目顺利实施。PPP项目合同既要规范民营企业投资行为,确保项目持续稳定运行,也要保证当政府方不依法履约时,民营企业可以及时获得合理补偿乃至合法退出。要依据相关法律法规和合同约定,对PPP项目进行全生命周期监管。禁止政府和投资人签订承诺回购投资本金、承诺最低收益等条款,严禁利用PPP模式违法违规变相举债,严防地方政府隐性债务风险。
上述文件明确“保证当政府方不依法履约时,民营企业可以及时获得合理补偿乃至合法退出”,作为现行有效的PPP项目规范性文件,为PPP项目的提前终止提供了重要依据,尤其是针对社会资本方退出获得补偿提供了依据。
(四)《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》
2023年11月8日,国家发展改革委、财政部发布《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》(国办函〔2023〕115号)(以下简称《新机制的指导意见》)第十四条规定:“规范开展特许经营协议变更和项目移交等工作。在特许经营协议有效期内,如确需变更协议内容,协议当事人应在协商一致的基础上依法签订补充协议。特许经营期限届满或提前终止的,应按协议约定依法依规做好移交或退出工作,严禁以提前终止为由将特许经营转变为通过建设—移交(BT)模式变相举债”。《新机制的指导意见》明确新机制下PPP项目提前终止的限制性条件,即严禁将PPP项目提前终止程序作为地方政府变相举债的渠道。
(五)《基础设施和公用事业特许经营管理办法》
2024年3月28日,国家发改委、财政部等七部委发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(以下简称《管理办法》)第四十一条规定:“在特许经营期限内,因特许经营协议一方严重违约或不可抗力等原因,导致特许经营者无法继续履行协议约定义务,或者出现特许经营协议约定的提前终止协议情形的,在与债权人协商一致后,可以提前终止协议”。《管理办法》列明了政府方与社会资本方提前终止的条件,为双方协议终止项目提供了政策依据。
(六)《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》
2025年8月16日,国务院办公厅发布《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》(国办函〔2025〕84号)(以下简称《存量项目指导意见》)第十三条规定:“防范各类次生问题。地方政府要切实采取措施严防产生合同纠纷,防止逃废债,保障政府方、社会资本方、金融机构等各方合法权益。政府方和社会资本方要增强契约精神,妥善处理合同期限内解约事项。经充分论证确需解约的,双方要依法协商、严格履行解约程序,政府方要选择优质企业接续实施,防止项目停摆烂尾,严防公共服务供给断档。要加强政策宣传解读,及时回应社会关切。重大情况要及时报告”。《存量项目指导意见》进一步突出双方的契约精神,要求存量PPP项目提前终止要严格履行论证和磋商程序,且需寻求第三方承接项目实施,第三方的主体身份是否包括地方政府国有公司并未明确和禁止,落脚点仍在项目持续建设运营上。
通过对上述法律法规和政策规范的梳理,为PPP项目提前终止过程中可能遇到的问题和阻碍提供规范指引,帮助各方依法依规终止PPP项目提供依据支撑。本专题将继续围绕PPP项目提前终止的程序、违约情形、股权转让等具体内容展开分析,以期全面系统的展现PPP项目提前终止的规范流程。
关键词:
相关新闻
动态|众成清泰济南所殷会力、李爽律师受邀参加省会经济圈建材产业链对接暨绿色建材推广活动
2025-10-10
动态 | 省政协副主席程林一行莅临众成清泰开展涉外法律服务调研座谈
2025-10-09
党建|众成清泰济南所与天津银行济南分行开展“党建+市场”共建活动
2025-09-26
荣誉|众成清泰耿国玉律师荣登2025年度IFLR1000中国律师排名
2025-09-18
公益的力量|众成清泰在济南所举办“公益在路上”交流座谈会 热烈迎接张为律师法援喀什凯旋
2025-09-18
公益的力量|众成清泰济南所走进芦南村 开展“助力乡村振兴 众成清泰公益在行动”活动
2025-09-17

众成清泰济南区域