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视点｜PPP项目提前终止专题——终止程序篇

Published:

2025-10-16

PPP（政府和社会资本合作）模式作为公共服务供给机制的重大创新，通过政府与社会资本方合作设立项目公司参与基础设施及公共服务项目运营，实现风险共担与利益共享。然而实践中，因政策调整、市场变化或履约障碍等因素，可能触发项目提前终止。提前终止涉及多方主体权益（政府方、社会资本方、项目公司、债权人等），且对公共服务持续性、社会资本投资回报影响重大。参照财政部《PPP项目合同指南（试行）》（以下简称《合同指南》）《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（以下简称《操作指南》）及《中华人民共和国民法典》《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议规定》）等规定，本文系统梳理PPP项目提前终止的触发事由、程序规范及权利义务分配，为存量PPP项目提前终止合规操作及风险防控提供参考。

一、PPP项目提前终止的触发事由

参照《合同指南》《操作指南》的相关规定，PPP项目提前终止的触发事由可分为约定事由与法定事由两类：

（一）约定终止事由

存量PPP项目合同大多是按照《合同指南》的内容编制，其中包括专门的章节约定PPP项目提前终止事宜。结合实践经验，PPP项目合同应明确约定提前终止的具体情形，通常包括：（1）社会资本方或项目公司重大违约（如未按约定完成建设、长期拖欠运营维护费用、转移项目资产等）；（2）政府方重大违约（如未按约定提供补贴、未履行土地交付等协调义务）；（3）双方协商一致终止（《民法典》第五百六十二条规定，当事人协商一致可解除合同）；（4）其他约定情形（如不可抗力持续影响超过约定期限、法律政策重大调整导致项目无法继续等）。

（二）法定终止事由

依据《民法典》第五百六十三条及《行政协议规定》第十七条的规定，存量PPP项目法定终止事由主要包括：（1）因不可抗力致使不能实现合同目的；（2）一方明确表示或以行为表明不履行主要债务；（3）一方迟延履行主要债务，经催告后合理期限内仍未履行；（4）一方违约行为（如项目公司运营严重不符合标准）导致合同目的无法实现；（5）法律规定的其他情形（如行政协议履行中出现严重损害国家利益或社会公共利益的情形，政府方依法变更或解除协议）。

需特别注意，PPP项目兼具民事合同与行政协议双重属性，政府方基于公共利益行使解除权时，需符合《行政协议规定》第十六条“不损害国家利益、社会公共利益”的要求，否则可能被法院判决继续履行或赔偿损失。

二、PPP项目提前终止的核心程序

参照《操作指南》关于项目全生命周期管理要求及《民法典》合同解除程序规定，提前终止需严格履行以下步骤：

（一）终止事由确认与协商阶段

1.事由核查

主张终止方（政府方或社会资本方）需首先收集证明终止事由的证据（如违约通知、不可抗力证明、政策文件等），确认是否符合合同约定或法定终止条件。在《PPP项目提前终止专题—违约情形篇》中对双方具体违约情形以及不可抗力造成的提前终止情况进行了详细分析。提前终止核查工作的开展，除当事方如项目公司或实施机构参与外，外聘专业律师团队的参与也很有必要。

2.协商解决

《基础设施和公用事业特许经营管理办法（2024）》第五十二条规定，双方就协议履行争议应优先协商。《操作指南》亦要求，提前终止前应通过协商尝试补救（如政府方给予宽限期、社会资本方增加履约担保），避免直接终止。协商达成一致的，需签订补充协议明确终止时间、补偿方案等（《民法典》第五百六十二条）。结合以往实践经验，在这一环节中，往往项目合作双方均能提出对方违约的情形或证据，若相互之间若达不成提前终止的合意，多会陷入到互相撕扯的困局。

（二）终止通知与异议处理阶段

若协商不成，主张终止方需按照《民法典》第五百六十五条规定或PPP项目合同的约定向合同相对方发出提前终止通知。具体通知形式可以约定实施，一般采用书面形式（如公函、EMS邮寄），明确终止事由、依据及生效时间。在PPP项目合同中，一般会约定提前终止意向通知发出后，双方应当在通知送达后一定期限内协商避免本合同终止的措施。如果双方就将要采取的措施达成一致意见，或者违约方在协商期内纠正了违约事件，提前终止意向通知立即自动失效。在协商期满之后，双方未能达成书面一致意见并且导致发出提前终止意向通知的违约事件未能得到纠正，则发出提前终止意向通知的一方有权发出提前终止通知，另一方收到提前终止通知后的次日即为提前移交日。

对方对终止有异议的，可在收到通知后合理期限内（通常为30日）请求法院或仲裁机构确认解除效力（《民法典》第五百六十五条），或根据《中华人民共和国行政复议法》第十一条第（十三）项规定，依法提起行政复议。其中，政府方因公共利益解除的，参照《财政部关于印发〈政府采购合同监督暂行办法〉的通知》第六条关于合同终止备案的要求，需向财政部门等监管机构报告终止理由及措施。

（三）清算与资产处置阶段

双方就PPP项目提前终止达成一致或约定终止生效后，需成立清算小组，结合相关实践经验，一般应履行以下程序：

1.资产核查：对项目资产（包括固定资产、知识产权、债权债务）进行全面审计，由第三方会计师事务所出具审计报告；

2.债务清偿：优先支付职工工资、税费，再按合同约定或法律规定清偿银行贷款、工程款等债务；

3.补偿计算：社会资本方有权依据合同约定或《民法典》第五百六十六条主张补偿（包括未收回的投资成本、合理利润等），政府方需对因公共利益解除导致的损失承担赔偿责任（《行政协议规定》第十六条）。一般而言，PPP项目合同中会根据各方责任不同设置相应赔偿标准，如在某PPP项目合同中，对于提前终止的赔偿约定如下：

本合同被提前终止后，除非本合同另有约定，甲方将按照如下标准向乙方支付提前终止补偿金：

其中：

A1 为经甲方确定的乙方实际发生的有关本项目的投资支出；

A2 为乙方尚未收回的政府财政补贴付费在提前终止当年的现值/（1+合理利润率）。计算现值时，折现率按照合同折现率值【5%】、合理利润率为合同合理利润率值【6.00%】执行；

B 为乙方实际投资总额的百分之五（5%）。在建设期内提前终止时，乙方已投资额按实际投入额计算，运营期提前终止的，按甲方确定的数值为准，最低额为壹仟万（10,000,000.00）元；

C 乙方因项目终止所获得保险赔付；

D 为发生不可抗力事件时，根据本协议及相关保险合同约定，乙方（含贷款人）实际获得的保险赔款；

E 为发生不可抗力事件时，因乙方投保不足，导致所获保险赔款无法使项目设施恢复到出险前的正常状态和价值的恢复性建设费用缺额部分（如有）；

若属因乙方或乙方违约，甲方提出终止的，按照本条款对应公式计算得出的终止补偿金即“A1-2×B -C”或者“A2-B-C”的值为负数；或者不可抗力情形下终止补偿金计算为负值的，则乙方应向甲方支付所述负数的绝对值。

4.资产移交：项目资产（如特许经营权）按约定移交给政府方或其指定机构，资产涉及到产权变更的，还需办理权属变更登记手续。资产处置程序中，同时涉及社会资本方退出项目公司的问题，具体可通过股权转让方式，或项目公司减资、清算等方式实现退出，并按照公司法的相关规定履行相应程序。（详见《PPP项目提前终止专题—股权转让篇》《PPP项目提前终止专题—项目公司减资篇》《PPP项目提前终止专题—项目公司清算篇》）。

三、各方权利义务与风险防控建议

（一）主要参与方权利义务

在PPP项目提前终止程序中，相关各方的权利义务因法定或约定各异，一般而言：（1）政府方，有权审核终止事由合法性和合约性并提出异议，监督清算过程；需履行补偿义务（因自身违约或公共利益解除时），配合资产移交；（2）社会资本方：有权要求合理补偿（《民法典》第五百六十六条），需配合清算、提供项目资料，避免因恶意拖延扩大损失；（3）项目公司：作为项目实施主体，需完成资产清点、债务清偿，确保终止不影响公共服务过渡（如提前与运营承接方对接）；（4）债权人：有权在清算中主张债权优先受偿，需关注终止程序对担保权益的影响（《民法典》第五百六十六条第三款）。

（二）风险防控建议

各方主体应在PPP项目提前终止程序中，应紧紧围绕自身的权利义务，以适当方式在恰当时间参与其中，切实维护自身合法权益。总体而言，应从以下几个方面防控风险：

（1）合同条款优化。对于新机制下的PPP项目，应在PPP项目合同中明确约定终止事由（如细化“重大违约”认定标准）、补偿计算方式（如按投资现值+合理回报）及争议解决路径（仲裁或诉讼），避免模糊表述。对于存量PPP项目合同可通过补充协议方式进一步细化明确提前终止的程序和内容，建立顺畅沟通机制，妥善化解争议纠纷。

（2）履约证据保全。无论是政府方还是社会资本方，在日常运营中应注意保留履约记录（如工程验收单、补贴到账凭证），遇向对方违约时及时发送书面催告函并留存送达证据，为后续主张终止及补偿提供支撑。

（3）提前协商与第三方介入。发现终止风险时，主动与相对方协商补救方案（如调整付费机制、延长付费期限等），必要时引入律师团队和咨询机构参与谈判，平衡公共利益与投资权益。

（4）关注行政程序合规性。政府方因公共利益解除时，需核查其是否履行了内部决策（如政府常务会议审议）、向监管部门备案等程序，确保决策程序合法合规。

五、结论

PPP项目提前终止涉及复杂的法律程序与利益平衡，各方需严格依据PPP项目合同约定，以及相关法律法规规定，从终止事由确认、协商通知、清算处置到备案监管全流程规范操作。通过优化合同条款、保全履约证据、主动协商及关注行政程序合规性，有效降低终止风险，保障合法权益，为后续谈判或争议解决争取主动。

关键词：

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