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视点｜以国有城市投资公司作为被执行人的执行路径探索

Published:

2025-12-26

国有城市投资作为我国城镇化进程中的特殊主体，承担着大量城市基础设施建设和公共服务职能。近年来，在经济转型、债务压力加大的背景下，城投公司作为被执行人的案件日益增多，且因其所涉金额巨大、利益关联复杂，成为人民法院执行工作中的难点与焦点。传统的强制执行手段在适用于城投公司时，往往面临“不敢执行、不能执行、不善执行”的多重困境，如何创新执行路径，既保障债权人合法权益，又避免对地方经济和社会稳定造成冲击，成为亟待解决的法律与政策问题。

城投公司不同于一般市场主体，其特殊性主要体现在三个方面：一是功能特殊，城投公司多承担政府融资平台职能，负责公共基础设施建设；二是资产特殊，其资产中大量涉及公共服务设施（如供水、供热、管网等），直接关系到民生保障；三是债务结构复杂，往往混合政府性债务与市场化债务。这些特殊性使得城投公司作为被执行人时，执行工作需平衡法律效果、社会效果与经济效果。

近期司法实践已在此领域展开积极探索。如应城法院通过“三链协同”模式成功盘活城投公司名下闲置资产；上海长宁区法院在执行涉国企案件中采取“活封活扣”等灵活措施；北海海事法院则创新采用“现金+债转股”方式化解巨额债务纠纷。这些案例为破解城投公司执行困境提供了有益参考，也彰显了创新执行机制的必要性与可行性。

本文立足于现有法律框架，结合最新实践案例，从法理、实践及制度多个维度，系统探索城投公司作为被执行人的多元化执行路径，以期为优化法治化营商环境、促进经济高质量发展提供智识支持。

一、城投公司作为被执行人的困境分析

城投公司作为被执行人案件的处理，远比一般市场主体复杂。其面临的困境来源于法律、经济及社会等多个层面，相互交织，形成执行难题。深入分析这些困境，是构建有效执行路径的前提。

（一）资产处置难：公共属性与市场价值的矛盾

城投公司资产具有强公共属性与低流动性双重特征，导致常规执行措施难以适用。其一，核心资产多为公共服务设施，如供水、污水处理、公共停车场等，这些资产虽价值巨大，但直接拍卖、变卖可能影响基本民生。如崇信县城投公司运营着城区自来水供应、4个污水处理厂和为43个小区提供的物业服务，此类资产执行需优先考虑公共服务连续性。其二，部分资产权属不清，如划拨土地上房产、公益设施等，法律处置障碍多。其三，即便可市场化处置的资产，也因规模大、信息不对称等因素，流拍现象普遍。

典型案例可见，应城法院执行某宾馆公司案中，尽管资产位于市中心地段、评估价值达6370万元，却因市场流动性不足导致多次流拍。类似情况在吉林市船营法院执行某集团案中同样存在，该案涉及8300万元债权，被执行人财产情况复杂，涵盖多处房地产。这些都凸显了城投公司资产处置的特殊性。

（二）债务认定难：政府信用与企业责任的边界模糊

城投公司债务中，哪些属于政府隐性负债，哪些属于企业自主经营负债，界限常常模糊不清。实践中，债权人往往基于政府“隐性担保”预期才提供融资，发生纠纷时却面临政府信用与企业责任分离的困境。根据《执行根据》相关规定，执行依据必须是生效法律文书确定的债务，而政府承诺、函件等很少被直接认定为执行依据。这种法律现实与市场预期之间的落差，加剧了债务处置难度。

同时，城投公司债务结构复杂，既有通过债券、票据形成的标准化债务，也有来自金融机构的传统融资，还包括工程款、采购款等普通债务。各类债权人在偿债顺序、保障强度上存在差异，执行程序中如何平衡不同债权人利益，成为棘手问题。

（三）程序推进难：多重目标下的执行平衡困境

对城投公司采取执行措施，需兼顾债权实现、企业经营、公共服务和金融稳定等多重目标，常使法院陷入两难境地。若严格遵循法定程序，全面查封、扣押、冻结，可能导致公司运营瘫痪，引发连锁反应；若过于宽松，又可能损害司法公信力，造成国有资产流失。

上海长宁区法院处理的一起国企与民企间股权纠纷执行案中，面对千万元级标的，法官发现若简单处置被执行人资产，将导致一家具有市场竞争力的高新技术企业陷入困境。同样，广西高院发布的典型案例中，某港务集团作为被执行人，案件涉及本金3.78亿元及利息，执行过程复杂漫长。这些案例反映了城投公司作为被执行人时程序推进的现实难度。

表：城投公司作为被执行人的主要困境比较

二、执行路径的多元构建

针对城投公司作为被执行人的特殊困境，需摒弃“一刀切”的执行思路，构建符合其特点的多元化执行路径。基于各地法院的实践探索，以下几种路径显示出良好效果。

（一） “司法+行政”联动机制

城投公司的特殊性决定了单纯依靠司法手段难以有效解决执行问题，需引入行政力量，形成协同效应。应城法院探索的“三链协同”模式提供了范本，通过信息共享、程序衔接和权益保障三大链条，实现司法与行政的优势互补。

信息共享链是联动基础。法院与政府部门建立“执行法官+政府专员”双联络员机制，定期推送资产清单。在应城案例中，法院主动制作《资产价值分析报告》，详细说明资产区位优势、改造可行性等关键信息，为政府决策提供精准依据。这种信息互通机制有助于打破部门壁垒，提高资产识别效率。

程序衔接链是联动核心。创新引入“预收储审查”制度，在司法拍卖流拍后48小时内启动政府接盘评估程序。如应城法院执行案中，城投公司组建专业团队开展实地勘察，7个工作日内完成可行性论证，大幅缩短资产处置周期-1。这种快速响应机制避免了资产长期闲置，也为债权人权益实现争取了时间。

权益保障链是联动目标。通过召开“定价听证会”确保资产转让价格符合市场准则；尊重债权人意愿，如银行同意以最后一次流拍保留价作为转让基准；同时关注社会利益，国资买受方与被执行人协商分担评估费用，并承诺优先安置原企业职工。这一系列举措平衡了多方利益，实现了法律效果与社会效果的统一。

（二）分类处置策略

根据资产性质与债务类型，对城投公司资产进行科学分类，采取差异化处置策略，是提升执行效能的关键。

公共服务类资产，如自来水厂、污水处理设施、公共停车场等，原则上不采取终止其功能的执行措施。对此可借鉴沈阳城投集团的经验，通过资产证券化、政策性金融工具等方式盘活存量资产。沈阳城投“核心区公共停车场一期项目”获得国家政策性金融工具1.76亿元资金支持，既缓解资金压力，又保障公共服务连续性。类似地，崇信县城投公司通过整合水务、物业等公共服务资产，实现规模化运营，增强整体偿债能力。

商业经营类资产，如酒店、商铺、闲置房产等，可积极引入市场化手段处置。吉林市船营法院在执行8300万元国企债权案中，创新财产快速处置模式：一是促成合议定价，邀请专家从设计、规划、预期升值潜力等方面提出参考价，促使双方对64套房产达成一致议价；二是提高拍卖效率，协调双方意定评估机构，从查封到发布拍卖公告仅用35天；三是做好后续抵债准备，提前与不动产中心、税务部门沟通，理顺以物抵债后续事宜。这种全程优化的工作方法大大提升了资产处置效率。

创新金融类资产，如青岛城投集团通过搭建供应链金融平台“青投易融通”，为上下游企业解决融资问题，同时起到为核心企业“固链”“强链”作用。类似金融资产可通过债权转让、资产证券化等方式处理，避免直接处置对产业链的冲击。

表：城投公司资产分类执行策略

（三）创新执行方式

为解决城投公司作为被执行人案件中的特殊问题，各地法院探索了一系列创新执行方式，取得了良好效果。

灵活保全与执行措施是平衡债权保障与企业经营的关键。上海长宁区法院在处理涉民营企业执行案时，对房产、车辆、股权等财产迅速采取冻结、查封措施，但并未直接处置，而是在征得申请执行人同意的情况下，给予债务人一定宽限期，保持企业维持日常经营的能力。这种“活封活扣”理念同样适用于城投公司，既可防止资产转移，又为企业改善经营、增强偿债能力创造条件。

“现金+债转股”和解方案对于化解巨额债务具有积极作用。北海海事法院执行某港务集团案中，创新采用“现金+债转股”方式，由被执行人支付现金3.8亿元，并由其上级集团公司协调将价值2000万元的股权变更至申请执行人指定的主体名下。这种方式既兑现了申请执行人部分胜诉权益，又通过引入股权安排为债权人提供了长期价值分享可能，缓解了被执行人即时付款压力。

分阶段履行与正向激励机制能有效促进债务履行。长宁区法院在案件处理中，促成当事人达成根据履行情况分阶段解除强制措施的方案，在保证被执行人按期偿还债务的基础上，适当激励被执行人主动履行义务。这种渐进式解除强制措施的方法，为城投公司提供了明确预期与履约动力。

三、配套制度保障

多元化执行路径的有效运行，需要健全的配套制度支撑。从当前实践看，至少需从以下三个方面完善保障机制。

（一）立法完善与政策引导

建议在《民事强制执行法》立法进程中，充分考虑特殊主体执行问题的规制，为城投公司作为被执行人提供专门法律依据。明确公共服务类资产的认定标准与执行豁免范围，规范政府对城投公司债务的责任边界，为司法实践提供清晰指引。

同时，加强司法与公共政策的衔接。应城法院与市政府共建“沉睡资产唤醒中心”的做法值得推广，这种制度化合作平台能够常态化处理城投公司资产盘活问题。此外，可建立涉城投公司执行案件专项报告机制，对重大敏感案件，执行法院应及时向当地党委、上级法院报告，防范系统性风险。

（二）协同监管与风险防控

城投公司作为被执行人案件涉及多方利益，需要建立跨部门协同监管机制。法院与国资、财政、金融监管等部门应形成监管合力，共享信息，统一行动。船营法院在执行过程中定期向国资委、政法委等通报案件办理进度，并与公安等单位联动，邀请人大代表参与执行，既监督了执行过程，又扩大清收处置工作的社会影响力。

对于可能引发的金融风险，可借鉴青岛城投集团的创新经验，通过绿色金融工具、供应链金融等方式化解债务压力。青岛城投城金控股集团大力开拓绿色租赁业务，累计向161家客户提供绿色租赁服务，2024年至今累计投放已近亿元，在实现经济效益的同时，助力企业低碳发展。

（三）能力建设与专业支撑

提升法院处理复杂执行案件的能力至关重要。船营法院成立专案组，建立“定时间、定人员、定责任、定任务，包案结事了”的“四定一包”工作机制，实行“挂图作战”倒逼执行工作按坐标进度精准发力。这种专业化、团队化的工作模式有助于应对城投公司案件的复杂性。

同时，应加强执行队伍专业建设，培养既熟悉法律又懂得金融、国资管理的复合型执行法官。引入第三方专业机构，如资产评估、审计、拍卖等中介组织，提高资产识别、评估和处置效率。船营法院邀请房地产评估协会等单位联合成立专家组，从多角度评估财产价值，为当事人议价提供专业参考，这一做法值得借鉴。

四、结论与展望

城投公司作为被执行人的执行路径探索，是优化法治化营商环境、促进经济高质量发展的重要课题。本文通过分析当前困境、构建多元路径及提出制度保障，形成以下结论：

首先，城投公司作为被执行人案件处理需遵循特殊性原则，不能简单套用一般市场主体执行模式。应基于其公共职能、资产特点及债务结构，采取差异化执行策略，平衡债权实现与公共利益保障。

其次，“司法+行政”联动机制是破解执行难题的有效路径。通过信息共享、程序衔接和权益保障三大链条，实现司法权威与行政资源的优势互补，推动“沉睡资产”转化为生产性资源。

第三，创新执行方式与分类处置策略是提升执行效能的关键。灵活采取“活封活扣”“现金+债转股”、分阶段履行等多样化措施，根据资产属性匹配相应处置方式，实现执行效果最优化。

展望未来，随着国企改革深化和法治建设推进，城投公司作为被执行人的执行制度将进一步完善。短期内，可通过司法解释和指导意见形式，明确城投公司执行特殊规则；中期看，需推动相关立法，构建覆盖全面、层次分明的特殊主体执行法律体系；长期而言，随着城投公司转型为完全市场化主体，其执行特殊性问题将逐步淡化，最终融入一般企业执行制度框架。

城投公司执行路径的探索，不仅关乎债权实现和司法公正，更关系到地方经济稳定和社会和谐。通过法治方式化解城投公司债务问题，既是挑战，也是机遇。只有坚持法治思维、创新理念和系统观念，才能构建既符合法律精神又适应中国国情的执行路径，为经济高质量发展提供坚实司法保障。

关键词：

视点｜行政协议纠纷视角下《中华人民共和国行政诉讼法（2014修正）》生效前签订的《政府特许经营协议》项下争议是否具有可仲裁性？

视点｜抵押物被查封后办理贷款展期银行主张优先受偿权能否得到支持？

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