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视点｜从“合同相对性”到“穿透性责任”——建工司法解释二施行后建设单位农民工工资风险防控实务

Published:

2026-08-05

某住宅项目进入竣工收尾阶段，建设单位已按总承包合同约定累计支付工程款85%，剩余15%因结算存在争议暂未支付。随后，项目部收到法院应诉通知，数名劳务班组工人以《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》（法释〔2026〕12号，以下简称“建工司法解释二”）第八条为依据，将建设单位列为被告，要求支付拖欠工资合计三百余万元。

引言

该案的核心争议在于：建设单位与工人之间不存在合同关系，是否仍需承担工资支付义务？建工司法解释二施行前，司法实践普遍以合同相对性为由驳回此类诉请；施行后，司法解释第八条将《保障农民工工资支付条例》（国务院令第724号，以下简称“支付条例”）中的工资保障条款明确为可诉的民事请求权，建设单位的付款责任开始突破合同相对性的边界。对建设单位的法务而言，这意味着审查逻辑须从事后抗辩转向签约阶段的风险隔离。

以下结合实务中三类责任层级的区分，梳理三方协议审查中的四个关键对齐维度及九个操作要点，供法务人员在合同审查和履约管理中对照参考。

一、建工司法解释二第八条的核心变化

《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》（法释〔2026〕12号）第八条规定：“参与工程建设的农民工依据《保障农民工工资支付条例》第二十九条、第三十条、第三十六条、第三十七条关于保障农民工工资支付的规定，请求建设单位和施工总承包单位、分包单位等施工单位先行垫付、先行清偿或者清偿拖欠工资的，人民法院依法予以支持。”

该条文的实务意义在于，将《保障农民工工资支付条例》（国务院令第724号）中原本以行政监管为主要实现路径的工资保障义务，转化为具备民事诉讼可诉性的请求权基础。

在支付条例施行之初，实务界多将其作为行政监管法规对待，重点关注配合人社部门检查及人工费专户拨付等合规事项。建工司法解释二施行后，农民工起诉建设单位无须以劳动监察投诉或行政处理为前置程序，法院将直接审查建设单位是否按月足额拨付人工费用至专用账户、是否存在违法发包或违规建设、是否在欠薪发生时已尽到拨付义务。

从建设单位法律顾问的角度看，过去基于“合同相对性”的防御逻辑面临实质限缩。以往面对农民工讨薪，建设单位的通常抗辩是“应向总包主张，我方与总包按合同结算”，该路径在第八条施行后已难以阻却法院启动实体审查。建设单位是否已支付工程款、是否存在违法发包、是否尽到拨付义务，均成为法院直接审查的对象，建设单位在工资支付责任中的角色已从“间接发包人”转变为“直接责任人”。

二、“穿透性责任”与“垫付义务”的区分

在建工司法解释二之前，建设单位的责任边界相对模糊。支付条例第二十九条规定“先行垫付”，实务中容易理解为“暂时垫付、后续追偿”。但建工司法解释二第八条将支付条例第二十九条、第三十条、第三十六条、第三十七条整合适用，实际上形成了三种不同性质的责任层级：

很多律师在审查三方协议时，往往仅关注支付条例第29条的“垫付”，而忽略了支付条例第36条和第37条的“清偿”。两者的法律后果存在显著差异：

垫付：以未结清工程款为限，本质上是提前支付部分工程款给农民工，后续结算时可以抵扣。建设单位理论上不会产生“额外”损失。

清偿：属于法定直接责任，与工程款是否结清无关。即使建设单位已超额支付工程款，只要存在违法发包等情形，仍可能被判决全额支付农民工工资。

此外，建工司法解释二第八条将上述三类责任统一纳入民事诉讼程序。从条文文义看，农民工无需先经行政投诉、劳动监察等前置程序，可直接向法院起诉。对建设单位而言，诉讼成本、时间成本和声誉风险均显著增加。

三、三方协议审查的“四个对齐”

建工司法解释二将建设单位纳入农民工工资的“直接责任圈”后，法律顾问的工作重心应相应前移——从“事后抗辩”转向“签约时的风险防控”。

结合实务经验，建设单位在农民工工资三方协议中的审查要点可归纳为“四个对齐”，旨在建立一个可操作的审查框架。

（一）责任边界对齐：协议约定应匹配法定责任层级

这是最容易出问题的环节。很多建设单位在签订三方协议时，将“先行垫付”条款写得较为模糊，甚至试图通过约定“建设单位仅在未付工程款范围内承担垫付责任”来限缩责任。该表述本身并无错误，但仅覆盖了支付条例第29条的情形。如果项目存在违法发包（如肢解发包给不具备资质的单位），第36条的责任是“直接清偿”，不受“未结清工程款”的限制。

审查要点：协议中关于建设单位责任的条款，不应仅表述为“以未付工程款为限垫付”，而应当区分不同情形：

1. 正常拨付情形下的配合义务；

2. 未按约拨付导致的垫付责任（明确以未结清工程款为限）；

3. 因建设单位违法发包、违规建设导致的直接清偿责任。

实务提示：第3项不应写成“建设单位同意承担清偿责任”，这会主动揽责。正确写法是援引支付条例第36条、第37条进行风险提示，并约定建设单位的审查与配合义务，将防控重点放在“避免触发法定清偿情形”上。

（二）资金流向对齐：人工费用拨付周期应与工资发放周期衔接

支付条例第二十四条和《工程建设领域农民工工资专用账户管理暂行办法》（人社部发〔2021〕53号，以下简称“专户办法”）第12条已明确规定：人工费用拨付周期不得超过1个月。但该规定在实务中经常被架空——建设单位按季度甚至按节点拨付人工费，总包单位先用其他资金垫发工资，等建设单位拨款后再回填。

这种操作在建工司法解释二第八条施行后风险极高。一旦总包资金链断裂或恶意拖欠，农民工起诉时，建设单位“已按合同约定付款”的抗辩很难成立——法院审查的是“是否按月足额拨付到专户”，而非“是否按合同约定比例最终结算”。

审查要点：

1. 三方协议应明确人工费用按月拨付，且拨付金额应满足当月工资足额支付的需要；

2. 建设单位与总包的工程款结算争议，不得作为不拨付人工费用的理由（支付条例第35条明确规定：建设单位不得因争议不按照支付条例第二十四条的规定拨付工程款中的人工费用）；

3. 银行端应设置拨付提醒机制——建议在协议中约定：未按期拨付的，银行应在约定时限内通知总包，总包应在约定时限内向人社部门报告。

提示：一个容易被忽视的细节——很多协议只约定了“建设单位按时拨付”，但未约定“建设单位未按时拨付时，银行的报告义务和总包的报告义务如何衔接”。该衔接机制在诉讼中往往是关键证据：总包若能证明其已及时报告建设单位拖欠人工费的事实，可在一定程度上减轻自身责任。

（三）账户管理对齐：专用账户的司法保护边界应予厘清

专用账户的资金保护具有特殊性。一方面，依据支付条例第三十三条、《人民法院办理执行案件规范（第二版）》第692条和人社部发〔2020〕93号文，农民工工资专用账户资金和工资保证金原则上不得因非工资支付原因被查封、冻结、划拨；另一方面，超额部分可以执行，且法院在特定情形下可以“预冻结”（即查封账户但允许工资发放，待工程完工后再处理余额）。

审查要点：

1. 三方协议应明确专用账户的性质为“农民工工资专用账户”，并在开户时完成备案；

2. 协议应约定账户资金的用途限制——专款专用，不得挪作材料款、机械费等；

3. 对于账户余额超出当期应付工资总额的部分，应约定处理方式（如转为下期工资储备或按约定返还），避免被法院认定为“超额可执行财产”。

提示：实务中存在灰色地带——部分项目为操作便利，将人工费和部分材料款混同打入专户，由总包统一调配。该做法在建工司法解释二第八条施行后风险极大，一旦涉诉，建设单位可能因“未确保人工费用专款专用”而被认定未尽到拨付义务。

（四）退出机制对齐：账户注销条件和余额归属应前置约定

项目完工后，专用账户的注销和余额处理是争议高发区。支付条例第27条和专户办法第9条规定：工程完工且未拖欠农民工工资的，总包单位公示30日后可以申请注销（撤销）账户，余额归总包所有。

但该流程存在潜在风险。如果建设单位在结算中扣留了质保金或存在其他未结款项，总包可能以“还有农民工工资未结清”为由拒绝配合注销，导致账户长期挂账。反之，如果总包急于注销账户拿走余额，建设单位又可能担心后续出现欠薪被追究垫付责任。

审查要点：

1. 三方协议应明确账户注销的前提条件——不仅是“未拖欠农民工工资”，还建议约定“建设单位书面确认无未结工资争议”作为附加保障；

2. 余额归属应约定为“归总包单位所有”，但建议附加条件：若注销后双方约定的合理期限内出现欠薪争议且被认定与该项目相关的，总包应将相应余额返还至专用账户或直接向农民工支付；

3. 注销程序应符合法定流程——总包单位将无拖欠情况公示30日并向人社部门、行业主管部门出具无拖欠承诺书后，银行依据专用账户监管部门通知取消账户特殊标识，按程序办理撤销手续。

四、九个审查维度速查表

上述“四个对齐”是方法论层面的框架。在具体操作层面，建议将三方协议的审查拆分为以下九个维度，供法务人员逐条对照：

五、三个易被忽视的风险点

实务中，以下几个风险点容易被建设单位法务忽视：

（一）“甲指分包”带来的违法发包风险

建设单位指定分包单位（俗称“甲指分包”），如果该分包单位不具备相应资质，建设单位可能被认定为违法发包，触发条例第36条的直接清偿责任。建工司法解释二第八条将此种情形纳入可诉范围，农民工可以直接起诉建设单位。“甲指分包”不仅是商务安排，更是法律责任的重要触发因素。

（二）以房抵工程款中的人工费切割问题

部分项目后期采用以房抵工程款的方式结算。如果建设单位用房产抵扣的总包工程款中包含了应拨付的人工费部分，而总包未将对应人工费足额支付至专户，一旦发生欠薪，建设单位仍可能被认定“未按合同约定拨付人工费用”。以房抵债协议中应明确人工费的现金支付安排，不得将人工费与材料款等混同处理。

（三）EPC项目中“设计—采购”阶段的工资风险

在EPC总承包模式下，工程的设计和采购阶段也可能存在农民工用工（如现场勘察、设备装卸等）。该阶段的农民工工资是否纳入专用账户管理，往往被忽略。如果发生欠薪，建设单位作为发包方仍可能被追究责任。建议在三方协议中明确“工程建设项目”的范围边界，避免后期争议。

六、结语

建工司法解释二第八条将条例中的行政监管义务进一步明确为可诉的民事责任。对于规范经营的建设单位而言，只要按月足额拨付人工费、不违法发包、不将工程肢解给没有资质的队伍，法律风险就是可控的。

但对于习惯于“重结算、轻过程”“重商务、轻合规”的建设单位，该司法解释意味着过去“先把工程款打给总包，总包如何发放工人工资我方不过问”的做法已不可行。

法律顾问的价值在于在签约和履约阶段帮助客户建立风险防控机制，而非仅在诉讼阶段进行抗辩。本文的“四个对齐”和“九个维度”旨在为日常工作提供一个可操作的审查框架。

农民工工资问题对建设单位而言，核心在于如何事先防范、事中控制。建工司法解释二第八条已经给出了明确的方向——合规者风险可控，违规者依法担责。

关键词：

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