新闻中心

NEWS CENTER

首页

视点｜行政规范性文件的合法性审查需要注意的问题

Published:

2026-08-27

在全面依法治国向纵深推进的时代背景下，各类规范性文件、行政决策文件、执法文件等作为公权力行使的重要载体，其合法性直接关系到法治秩序的构建与公民权利的保障。行政规范性文件的合法性审查是通过对文件的制定主体、制定程序、内容依据等进行合规性校验，从源头上防范违法文件的出台与实施，是破解“文件违法”“政策冲突”等治理难题的核心手段。本文以行政规范性文件的制发程序为脉络系统梳理、剖析行政规范性文件在起草和审查过程中应注意的问题。

摘要

关键词：行政规范性文件；合法性审核；合法性审核的必要性

一、行政规范性文件合法性审查的必要性

（一）落实党中央、国务院关于推进依法行政、建设法治政府部署要求的重要抓手

制发行政规范性文件是行政机关依法履行管理职能的重要方式和手段，直接关系人民群众切身利益，事关政府形象。加强行政规范性文件制定和监督管理、遏止“奇葩”文件出台，是全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大关于“深化依法治国实践”要求的重要举措，是落实党中央、国务院关于推进依法行政、建设法治政府部署要求的重要抓手。

（二）从源头上遏制乱执法行为，确保行政机关出台的规范性文件合法有效的重要措施

行政规范性文件是行政行为的重要载体，是政府及其部门实施法律法规规章、贯彻上级重大决策部署和履行行政管理职能的重要手段，是体现政府及其部门依法行政的能力和水平的重要方式。行政机关制定行政规范性文件的行为是政府行使行政权力的体现，具有不可避免的扩张性，行政规范性文件越权设定或变相设定行政许可、行政处罚、行政强制将会导致诸多违法违规执法行为的出现。对行政规范性文件合法性审核是在源头上遏制乱执法行为，限制政府公务人员自由裁量权的滥用，为行政执法划定底线，防患于未然，最大可能地根治乱执法问题。

二、行政规范性文件合法性审查的主要内容

合法性审核是行政规范性文件制发的必经程序。规范性文件未经合法性审核或者经审核不合法的，不得提交制定机关集体审议。根据《山东省行政规范性文件制定和监督管理办法》第三十二条规定：“合法性审核的内容包括：（一）制定主体是否合法；（二）是否超越制定机关法定职权；（三）内容是否符合宪法、法律、法规、规章和上级政策文件规定；（四）是否违反相关禁止性规定；（五）是否违反规范性文件制定程序；（六）其他需要进行合法性审核的内容。”

（一）制定主体是否合法

行政规范性文件的制定主体必须是具有法定职权的行政机关或经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。审核时需确认制定主体是否具备相应的行政管理职能，是否在法定职权范围内制定文件。

（二）制定权限是否合法

行政规范性文件制定主体须有相应的权限。审核时需重点审查文件制定主体是否合法，是否超越制定机关法定权限，是否存在超越职权规定应由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项等情况。

（三）内容是否符合宪法、法律、法规、规章和上级政策文件规定

行政规范性文件的内容必须与宪法、法律、法规、规章和国家政策保持一致，不得与上位法相抵触。不得违法设立行政许可、行政处罚、行政强制等事项，也不得增加办理行政许可事项的条件，规定出具循环证明、重复证明、无谓证明等内容。不得在没有法律、法规依据的情况下，作出增加本单位权力或者减少本单位法定职责的规定。同时，文件内容应符合国家政策的导向和支持方向，不得违背国家政策的基本原则。

（四）是否违反规范性文件制定程序

行政规范性文件的制定必须遵循法定程序，包括征求意见、合法性审核、集体讨论决定等环节。文件在起草过程中应广泛征求社会各界意见，特别是涉及公民、法人和其他组织切身利益的内容，应通过听证会、座谈会等形式充分听取意见。文件在提交集体讨论决定前，必须经过合法性审核，确保文件内容合法合规。规范性文件未经合法性审核或者经审核不合法的，不得提交制定机关集体审议。

三、行政规范性文件合法性审查中应注意的问题

（一）认定规范性文件有误

区分规范性文件与非规范性文件须采用“普遍约束力”与“反复适用性”的双重判断标准。“普遍约束力”强调文件的约束对象是“不特定的公民、法人和其他组织”，而非特定个体或特定群体；“反复适用”强调文件的效力不限于单次事项或特定时间，可在有效期内针对同类事项多次适用。

1.实践中“看似非规范性”实为规范性文件的情形

部分文件名称或形式看似非规范性文件，但内容符合“普遍约束力、反复适用”特征，需认定为规范性文件。例如《XX市公安局关于开展道路交通秩序整治的通告》，名称为“通告”，内容却规定“全市范围内机动车不礼让行人将罚款200元”“非机动车逆行将扣车”等普遍适用的规则，约束所有交通参与者，属于规范性文件，需按规范性文件程序制定和审核。

2.实践中“看似规范性”实为非规范性文件的情形

部分文件名称或形式看似规范性文件，但内容仅针对特定主体或事项，需认定为非规范性文件。例如《XX市人民政府关于XX新区建设的若干意见》，名称为“意见”，内容却仅规定“XX新区的规划范围、建设主体、资金来源”等特定事项，仅约束新区建设相关部门与企业，不涉及其他区域，属于非规范性文件。

（二）文字或技术问题

1.施行日期标注不规范

部分规范性文件在制定过程中忽视了规范性文件内容对相对人权利做出规制的性质，而将其施行日期标注少于30日或直接标注自公布起施行，皆违反了对于规范性文件的施行的时间要求。根据《山东省行政规范性文件制定和监督管理办法》第四十一条规定：“规范性文件应当载明施行日期，施行日期与公布日期的间隔不得少于30日。但是，规范性文件公布后不立即施行将影响法律、法规、规章、上级政策文件执行，或者不利于保障国家安全、公共利益的，可以自公布之日起施行。”

2.有效期标注不规范

部分需要标注有效期的规范性文件有效期标注不规范或未标注有效期，例如“试行”或者“暂行”的规范性文件。根据《山东省行政规范性文件制定和监督管理办法》第四十二条规定：“规范性文件涉及的内容属于阶段性工作的，应当载明有效期，有效期为1年至5年；标注“暂行”“试行”的规范性文件，有效期为1年至3年。有效期届满的，规范性文件自动失效。”行政规范性文件有效期规范格式为“本规定自XX年XX月XX日起施行，有效期至XX年XX月XX日”。

3.解释权主体标准不规范

部分联名起草并发布的规范性文件的解释权主体仅标注牵头制定主体，而忽略了其他联名单位。根据《山东省行政规范性文件制定和监督管理办法》第四十三条规定：“规范性文件的解释权，由制定机关行使。”因此，解释权主体应当标为所有印发主体。

（三）超越事权的问题

1.超越政府事权

政府事权是指政府在公共事务管理中所承担的职责和权力范围，是政府职能的具体体现。《山东省人民政府办公厅关于进一步做好行政规范性文件合法性审核工作的通知》规定：“严禁行政规范性文件中对党委、人大、法院和检察院等职权范围内的事项作出规定。”行政规范性文件涉及党委部门、法院、检察院等司法部门职责的，属于超越政府事权。

2.超越法定事权

法定事权是指由法律或法规明确规定的各级政府在公共事务管理中应当承担的职责和权力。越权对应由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项作出规定，属于超越法定事权。例如《山东省矿业权出让收益征收实施办法（送审稿）》规定在矿业权转让合同中明确有关行政收费缴纳义务人，涉嫌超越行政管理权限对民事合同内容进行规定。

四、结论

全面贯彻落实对行政规范性文件制定和监督管理工作的各项要求，严格把握合法性审核关口，对切实保护人民群众合法权益、增强政府公信力和执行力、建设人民满意的服务型政府具有十分重要的作用，对坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现国家治理体系和治理能力现代化具有十分重要的意义。当前合法性审核工作在实践运行中，仍存在审核范围界定不清、程序机制不完善等问题。各方面应当提高政治站位，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照“建设人民满意的服务型政府”和“建设法治政府”的要求，充分认识加强行政规范性文件制定和监督管理工作对完善政府治理体系、提高政府公信力的重要作用，把加强规范性文件制定和监督管理作为深入贯彻落实党中央、国务院决策部署和推进依法行政、建设法治政府的重要内容，切实抓紧抓好，确保出台的规范性文件符合法律法规和国家政策，符合社会主义核心价值观。

关键词：

无

视点｜当父母老去之后谁来接棒“守护人”？——特殊需要家庭的监护、继承与信托安排

无

视点｜当父母老去之后谁来接棒“守护人”？——特殊需要家庭的监护、继承与信托安排