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• 发布时间：2021-11-29 10:40
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【概要描述】 近年来，一些艺人逃税、吸毒、嫖娼等违法现象屡屡见诸报端，其中不乏知名甚至著名艺人，如2021年轰动一时的郑某、吴某凡、李某迪等，引发社会广泛关注。在大力倡导“德艺双馨”的同时，我国有关部门也对劣迹艺人做出了从业限制等处罚，取得了一定震慑效果。不过，这些措施也引发一些争议，且实施效果一般，未能从根本上遏制高发的艺人劣迹行为现象。笔者认为，在我国正大力加强文化领域立法的背景下，需要从法治化角度进一步思考劣迹艺人从业限制的路径，运用法治思维破解这一难题。   当前劣迹艺人从业限制存在的问题   截止目前，我国有关主管机关针对劣迹艺人所制定的一般性从业限制规范性文件，涉及整个文娱行业，集中于广播电影电视以及互联网等媒体，特别注重从播放端“封杀”劣迹艺人。虽然这些规定“既准又狠”，但在法治视角下，仍至少存在如下问题。   （一）仅以内容与特定主体相关的播放限制做法与我国现行法律法规不符   我国广播电影电视领域法律法规一直采取针对“内容”而非“主体”的播放规制方式。例如，《广播电视管理条例》第32条对“禁播内容”做了列举式表述：“危害国家的统一、主权和领土完整的”“危害国家的安全、荣誉和利益的”“煽动民族分裂，破坏民族团结的”“泄露国家秘密的”“诽谤、侮辱他人的”“宣扬淫秽、迷信或者渲染暴力的”“法律、行政法规规定禁止的其他内容”。《电影产业促进法》第16条及《电影管理条例》第25条也规定了类似的“禁播内容”。也就是说，禁播对象是特定的违禁内容而非与违法主体相关联的内容，而目前有关主管机关的“禁播”“封杀”规定针对的却均是有劣迹艺人参与的内容，至于内容本身是否属于《广播电视管理条例》《电影产业促进法》《电影管理条例》等“禁播内容”则在所不问。例如，广受关注的《国家新闻出版广电总局办公厅关于加强有关广播电视节目、影视剧和网络视听节目制作传播管理的通知》（新广电办发[2014]100号）第一条规定：“各级广播电视播出机构要坚持正确导向，不得邀请有吸毒、嫖娼等违法犯罪行为者参与制作广播电视节目；不得制作、播出以炒作演艺人员、名人明星等的违法犯罪行为为看点、噱头的广播电视节目；暂停播出有吸毒、嫖娼等违法犯罪行为者作为主创人员参与制作的电影、电视剧、各类广播电视节目以及代言的广告节目。”上述规定明显仅以节目与劣迹艺人存在关联性作为禁播标准，与前述法律法规的禁播标准不一致，缺乏法律依据。   （二）未能平衡处理从业限制与工作权的关系   2021年10月12日，因曾吸毒被取消演出的民谣歌手宋冬野发长文为自己抱屈，称当初吸毒也是因为压力大而被诱惑，自己现在只是在做本职工作，不应该被剥夺合理合法工作的权利。宋冬野的言论涉及一个重要的法律问题：如何平衡处理劣迹艺人从业限制与工作权的关系？ 一般来说，工作权既是人们获取生存、生活资料的重要人权，又是保障人们得以参与社会的权利配置。正因如此，工作权作为国际社会公认的人权，体现在诸多国际人权公约之中，也在各国宪法中被普遍予以承认。我国现行宪法第42条规定了劳动权，即工作权。工作权不是纯粹的经济权而同时属于社会权。在自主就业权、公平报酬权、劳动保护权以及不受歧视权等四项具体权能中，与本文所讨论的劣迹艺人从业限制关联度最高的当属不受歧视权。具体来说，在就业歧视中，存在一种较少受关注的前科歧视，即歧视受过违纪、违法和犯罪处罚的劳动者，且仅仅是因为有违纪、违法、犯罪记录而拒绝录用劳动者。我国目前尚无专门的犯罪前科消除法，但在一些法律中已经有保护劳动者不受歧视权的规定，例如《禁毒法》第52条规定：“戒毒人员在入学、就业、享受社会保障等方面不受歧视。有关部门、组织和人员应当在入学、就业、享受社会保障等方面对戒毒人员给予必要的指导和帮助。”第70条还规定了违反第52条的法律责任：“有关单位及其工作人员在入学、就业、享受社会保障等方面歧视戒毒人员的，由教育行政部门、劳动行政部门责令改正；给当事人造成损失的，依法承担赔偿责任。”某些地方性禁毒条例虽然规定了劣迹艺人从业限制，但也只是限于一定期限。例如，2016年4月1日施行的《上海市禁毒条例》第14条规定：“广播影视、文艺团体及相关单位依照国家有关规定，不得邀请因吸毒行为被公安机关查处未满三年或者尚未戒除毒瘾的人员作为主创人员参与制作广播电视节目，或者举办、参与文艺演出；对前述人员作为主创人员参与制作的电影、电视剧、广播电视节目以及代言的商业广告节目，不予播出。” 2018年1月1日施行的《山东省禁毒条例》第31条也有类似规定。   从我国有关主管机关对劣迹艺人从业限制规定来看，基本未提及劣迹艺人（尤其是已接受过相关法律处罚后的劣迹艺人）的工作权保障。例如，上述《通知》中的“不得”以及模糊化的“暂停”等表述，又如《国家广播电视总局办公厅关于进一步加强文艺节目及其人员管理的通知》（广电办发〔2021〕267号）中的“坚决抵制违法失德人员”等表述，均实际上取消了劣迹艺人继续从事本行业的工作机会。此种缺乏平衡从业限制与工作权关系的规定，未能顾及尚有教育挽回余地的大多数劣迹艺人的必要工作权，不利于其在一定禁业期限后回归社会。   （三）缺乏对“劣迹艺人”的准确界定   我国有关主管机关对劣迹艺人从业限制规范性文件中，对何为“艺人”多采取一般描述方式，例如前述国家新闻出版广电总局《通知》中采用了“编剧、导演、演员等广播影视从业人员”的表述，缺乏准确界定，特别是未明确是否包括“经纪人”这一重要主体，给后续处罚造成了困难。同时，对更为重要的何为“劣迹”也缺乏精准界定。前述《通知》仅列举了“吸毒、嫖娼等违法行为”，而中央宣传部2021年9月印发《关于开展文娱领域综合治理工作的通知》则将“劣迹”大为扩展，包括“天价片酬、‘阴阳合同’、偷逃税、违法言行”等违法行为，还包括“低俗信息炒作、政治素养不高、法律意识淡薄、道德观念滑坡、失德言行”等失德行为。由于“艺人”“劣迹行为”缺乏统一的标准，可能导致执法的随意性和选择性，出现背离法治化规制目的的倾向。   （四）对劣迹艺人仅存在“出口”上的规制   我国《营业性演出管理条例》仅设立了演出经纪人的从业资格制，未设立演出行业演艺人员资格制（仅规定个体演艺人员须持有《演员个人营业性演出许可证》）。从业资格制使得我国对演出经纪人的管理基本实现了从“入口”到“出口”的全过程监管，有效提升了监管力度和效果。由于我国尚未设立演艺人员资格制，无法从“入口”做好监管，加大了后期监管难度，尤其使得“出口”面临较大监管压力。近年来艺人劣迹行为现象屡禁不止，与演艺人员资格制的缺失不无关系。   （五）相关规定层次低、表述简单且未处理好他律与自律措施的关系   当前，除仅有极少数条款涉及劣迹艺人从业限制的《营业性演出管理条例》外，现行有效的主管机关关于劣迹艺人从业限制规范性文件多以“通知”形式呈现，例如前述国家新闻出版广电总局2014年与中宣部2021年的《通知》以及文旅部2021年9月下发的《文化和旅游部关于规范演出经纪行为加强演员管理促进演出市场健康有序发展的通知》（文旅市场发〔2021〕101号）。这些“通知”层次低，表述原则、简单，多为应急之策，难以充分实现对劣迹艺人从业限制的法治化。   与此同时，我国一些演艺行业协会制定了若干自律性质的行业规范，例如中国演出行业协会（以下简称“中国演协”）2021年2月5日发布并于3月1日执行的《演出行业演艺人员从业自律管理办法》。关于劣迹艺人从业限制，该《办法》规定了期限不等的“联合抵制制度”，不同于有关主管机关不附期限的“封杀”。如何处理好主管机关的“他律”与行业协会的“自律”，也是一个需要亟待解决的问题。   二、劣迹艺人从业限制的法治化路径建议   （一）严格限定艺人及劣迹行为   艺人，即演艺人员，《营业性演出管理条例》将其称为演员。从所属行业来看，艺人应专职或兼职从属于演出行业，演出包括现场演出和非现场演出（如网上演出），而不包括仅从属于体育行业的名人、明星或仅从属于播音主持行业的播音员、主持人等未兼职从事演出行业工作的人。同时，适当限制可以纳入从业限制范畴的艺人范畴，可以参考现行有关法律法规所采用的“主创人员”这一表述。主创人员即在演出中占据主要角色或发挥主要作用的艺人，一般包括主演、主持人、嘉宾、制片、编剧、导演等人员。另外，对于与主创人员存在经纪法律关系的经纪人也应纳入从业限制人员范围。   关于劣迹行为，建议采用“违反从业规范”这一法律术语。对于可以进行从业限制的行为，建议只将违法行为及严重失德行为纳入而不宜将一般性的违反道德行为纳入。具体可以表述为：“艺人应遵守从业规范，不得有下列行为：（一）故意犯罪并受到刑事处罚的；（二）索取或收取明显高于行业同等岗位一般艺人10倍及以上报酬的；（三）为获得不当利益就同一事项签订两份或多份合同的；（四）违反法律规定逃税的；（五）卖淫或嫖娼的；（六）利用互联网从事色情淫秽表演的；（七）为获得关注而故意低俗炒作，情节严重的；（八）针对公共事务发表严重不当言论，情节严重的；（九）生活腐化，道德沦丧，影响恶劣的；（十）其他违法或严重失德行为。”   （二）妥善处理从业限制与工作权的关系   劣迹艺人从业限制法治化的核心问题是解决好从业限制与工作权的关系。艺人劣迹不同，对其从业限制不同，相应的工作权保障也不同。除实体保障外，还应提供听证、复议、行政诉讼等程序保障。笔者建议，参考前述地方性法规以及中国演协的自律性规定，可将从业限制表述为：“违反从业规范的艺人从事本行业的工作权应依法受到限制”“根据艺人违反从业规范情节轻重及影响后果不同，主管部门可以对其实施1年、3年、5年、10年以及终生等不同期限的行业禁入，法律或行政法规另有规定的除外。”“艺人参与的节目、代言的广告等任何形式内容，所有媒体在其行业禁入期内均不得播放。”“主管部门拟决定对违反从业规范的艺人实施行业禁入的，可以召开听证会；拟决定实施5年及以上行业禁入的，应当召开听证会。”“艺人对主管部门实施的行业禁入不服的，可以向上一级主管机关申请复议或者向实施行业禁入的主管机关所在地人民法院提起行政诉讼。”   （三）可考虑设置艺人从业资格制   如前文所述，《营业性演出管理条例》及配套的《演出经纪人员管理办法》建立了演出经纪人从业资格制。笔者建议，为实现对艺人的全链条管理，可考虑建立艺人从业资格制，解决当前只能在“出口”加以管理的不足。具体来说，可参考《演出经纪人员管理办法》等相关规定，制定《艺人从业资格管理办法》，详细规定“艺人从业资格基本条件”“艺人从业资格考试”“艺人从业资格证书”“艺人从业资格证书年审、补办及更换”“艺人从业资格证书注销”“法律责任”等问题。   （四）以法律或行政法规形式尽快立法   我国宣传文化领域法律法规的立改废释工作正紧锣密鼓进行中，业已取得了不小成绩。当前，以人民为中心，围绕社会关注热点，通过立法解决劣迹艺人从业限制的问题已经迫在眉睫。在立法层级上，建议先行通过行政法规形式予以单独立法，条件成熟后再由全国人大制定法律。由国务院制定行政法规，可解决文娱行业关涉多个主管部门的难题，亦有利于规范标准和执法尺度。对于正在制定中的文化领域法律，应做好指引性条款的设计，做到既不遗漏又可统一。例如，正在征求意见中的《广播电视法》注意到了目前仅因与劣迹艺人相关而对内容限制播放无法可依的问题，于第32条规定：“广播电视节目主创人员因违反相关法律、法规而造成不良社会影响的，国务院广播电视主管部门可以对有关节目的播放予以必要的限制。”按照上述立法协调性原则，建议补充规定：“……必要的限制，法律或行政法规另有规定的，从其规定。”   三、结语   中央宣传部《关于开展文娱领域综合治理工作的通知》可谓再次吹响了清理整治文娱行业的号角。按照《通知》要求，以劣迹艺人从业限制为重要抓手，以存在的主要问题为化解导向，运用法律思维，使用法律工具，走法治化路径，是破解