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• 发布时间：2022-01-13 11:29
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【概要描述】 前言   行政诉讼原告是指对行政行为不服,依照行政诉讼法的规定,以自己的名义向人民法院起诉的公民、法人和其他组织。行政诉讼原告资格是公民、法人或者其他组织向法院提起行政诉讼从而成为行政诉讼原告的法律能力，其关系到什么人能提起行政诉讼并启动对行政行为司法审查程序。原告资格是继行政诉讼受案范围以及管辖之后又一重要问题，对行政诉讼理论研究和司法实践具有重要意义。   一、行政诉讼原告资格的概念和性质   行政诉讼原告资格是指原告提起行政诉讼的资格，也称为原告适格，是公民、法人和其他组织请求法院保护其受行政行为侵害的合法权益所必备的要件。原告资格的范围决定了受司法保护的主体范围，对起诉人来说，它决定了哪些人可以以自己的名义请求法院维护自己的合法权益，对法院来说，它是法院受理起诉人起诉的依据，决定了对哪些人的起诉法院可以予以受理。   行政诉讼原告资格是行政诉讼制度的基础，它是行政诉讼程序问题，不涉及实体问题。承认原告资格并不等于承认原告胜诉权。是否具备原告资格直接决定了案件能否进入到诉讼程序，若原告不适格，法院直接裁定不予受理或者在受理后驳回起诉。   行政诉讼原告是行政诉讼的诉讼参与人之一，并非所有的公民、法人或者其他组织都可以对行政机关的行政行为提起诉讼。行政诉讼原告资格，是关系到什么人有资格启动对行政行为的司法审查程序的关键问题，其实质是如何处理公民权与行政权、审判权与行政权之间的关系。   行政诉讼原告资格的设定，不宜过宽、过窄，需平衡保护相对人的合法权益、防止滥用行政诉讼程序、避免妨碍行政效率之间的关系。准确界定行政诉讼原告资格有利于保护公民合法权益、监督行政机关依法行政。    二、行政诉讼原告资格的内容   《行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”这是我国法律对具有行政诉讼原告资格的主体的概括性规定。根据该规定，具有行政诉讼原告资格须满足两个条件，一是主体应为行政相对人或者其他公民、法人或其他组织，二是与行政行为具有利害关系。因此，具备行政诉讼原告主体资格，需要同时满足以下条件：   （一）具备诉讼权利能力   诉讼权利能力又称当事人能力或者诉讼参与能力，是指当事人在诉讼中取得原告或被告法律地位的能力，此处是指取得原告法律地位的能力。就行政诉讼原告而言，具有诉讼权利能力的主体只能是公民、法人和其他组织。特殊情况下对于死者和已经终止的法人、其他组织这类已经不具有权利能力的主体而言，法律也给他们提供了权利救济的方式。《行政诉讼法》第二十五条第二款、第三款规定：有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。   需要注意的是，行政诉讼并非是一种单纯的“民告官”的诉讼类型，行政机关（如法人类型中的机关法人）也可以作为原告对其他行政主体提起诉讼，即“官告官”。行政诉讼权利能力与民事诉讼权利能力的认定标准相同，不具备诉讼权利能力的主体无法作为原告提起诉讼。   （二）具备诉讼行为能力   诉讼行为能力又称诉讼能力，是当事人亲自或指定代理人参加诉讼，以自己的行为行使诉讼权利和承担诉讼义务的能力。提起诉讼的公民需要具备诉讼行为能力，不具备诉讼行为能力的不能以自己的名义提起诉讼，进行诉讼行为需要其法定代理人代为诉讼。   （三）与被诉行政行为具有利害关系   不论是行政相对人还是其他可以提起行政诉讼的公民、法人和其他组织，都要与其起诉的行政行为具有利害关系。利害关系要件是行政诉讼原告资格的核心要件，也是判断原告主体资格的难点和争议点。结合法学理论以及审判实践，对具有利害关系的要件进行归纳总结：   1.存在一项法律赋予和保护的权利或利益   如果原告诉请救济的权益并非法律规定须予以保护的，那么即使原告认为行政行为给自己造成了损害，也没有诉诸司法进行保护的必要。这种权益一般限于公法上的权益，但是在法律有特殊规定的情况下，可以延伸至私法上的权益。如《行政诉讼法解释》第十二条第一项规定的被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的。   2.该权利或利益归属于原告且原告为了自己的利益提起诉讼   原告须为了自己的权益提起诉讼，为了他人的利益或者公共的利益等不属于自己的权益起诉的，不具有原告资格。   以投诉举报为例，《行政诉讼法司法解释》第十二条第五项将“为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的”规定为与行政行为有利害关系的情形之一。投诉举报等行为若要具备利害关系要件，投诉举报人必须是为了自身的合法权益[参见（2013）行他字第14号案例]。   2018年7月23日发布的《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议要》对投诉举报人的原告资格问题进行了解释。作为消费者、服务的接受者、竞争权人、受害人、或者举报事项奖励请求权人等利害关系人，为维护自身合法权益，向享有法定查处职权的行政机关举报经营者的违法行为，举报人就举报事项的处理情况申请政府信息公开的，与法定职权机关的政府信息公开答复行为或不予答复行为有利害关系，具有原告资格。普通公民仅以行使宪法赋予的检举、控告权为由，向法定职权机关举报经营者的违法经营行为，要求予以查处，举报人就举报事项的处理情况申请政府信息公开的，通常与法定职权机关的政府信息公开答复行为或不予答复行为没有利害关系，不具有原告资格。但是，行政机关承诺举报有奖，举报人为获取奖励申请公开相关信息的除外。   3.该权利或利益可能受到了被诉行政行为的侵害且法律要求行政机关作出行为时须将该等权益考虑在内   关于起诉人在起诉阶段所提交的证明其合法权益受侵害的证据的证明标准，只要行政诉讼的起诉人，已经提供初步的证据证明其合法权益存在被侵犯可能性即可，并不要求充分证明其合法权益已实际受到侵害[参见(2016)最高法行申1759号案例]。   另外对于原告诉请保护的权益，须是行政机关在作出行政行为时需要考虑的法律所保护的权益，即行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权益,如果需要考虑，则可能具有原告资格，反之则不具有[参见(2017)最高法行申 169 号]。   4.法律规定的其他具备行政诉讼原告资格的情形   （1）行政公益诉讼   《行政诉讼法》第二十五条第三款规定了人民检察院为了国家利益或者社会公共利益提起行政公益诉讼，具有行政诉讼原告资格。   （2）承租人的原告资格   在《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议要》中，一般认为承租人与征收决定、征收补偿决定、征收补偿协议行为、强制拆除房屋行为没有利害关系，不具有原告资格。但承租人在被征收房屋上有不可分割的重大添附，或者依法独立在承租房屋开展经营活动，或者强制拆除房屋行为造成其物品损失的，承租人与征收决定、征收补偿决定、征收补偿协议行为以及强制拆除房屋行为有利害关系，具有原告资格。   三、不具有原告资格的情形   （一）当事人不具有参与行政诉讼的能力   人民法院可以在诉讼程序的任何阶段依职权审查原告是否具备参与能力。如认定原告无参与能力，则起诉不符合法定条件，人民法院可以径行裁定驳回起诉，而无需进一步审查其他起诉条件，也无需通知被告答辩。   参考（2017）最高法行申6549号案，再审申请人以“淮阳县第二化肥厂”名义提起行政诉讼，主张其虽然没有办理营业执照，但属于搬口公社的“集体企业”。最高院认为“经依法登记领取营业执照”，是乡镇企业、街道企业能够成为“其他组织”的法定条件。所以一审法院以再审申请人以淮阳县第二化肥厂的名义提起诉讼，却不能提供合法的营业执照，不能证明淮阳县第二化肥厂具有法人或者其他组织的身份为由，裁定驳回起诉，并无不当。   （二）与行政行为不具有公法上利害关系   在确定原告具有诉讼参与能力后，往往要着重考虑原告与被诉行政行为之间的“利害关系”，其仅限于法律上的利害关系，不包括反射性利益。除特殊情况外，仅指公民、法人或者其他组织与行政行为具有公法上的利害关系，形成公法领域权利义务关系，其对行政行为不服，才有权提起行政诉讼。以下结合法律法规及典型案例，对“不具有公法上的利害关系”进行分析与解读。     1.公民、法人或者其他组织以环境权受侵犯为由，就城乡规划部门建设项目选址意见书提起行政诉讼的，一般认为不具有法律上的利害关系   参考(2017)最高法行申4361号案，最高院提出只有当起诉人诉请保护的权益，恰好落入行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法律规范的保护范围时，起诉人才具有原告主体资格。反之，如果起诉人虽有某种权益，但并非行政机关作出行政行为时需要考虑的，或者起诉人并不具有行政机关作出行政行为时需要考虑的权益，人民法院均不宜认可其原告主体资格。   2.国有企业的原法定代表人被免职后，不能以企业名义提起行政诉讼   参考(2016)最高法行申 2057 号案，国有企业原法定代表人被免去职务后，使用作废公章，以公司名义提起行政诉讼，并不是该企业真实意思的表示，原法定代表人不具有原告资格。并且公司的设置、成立与公民个人无法律上的利害关系的，公民也不能以个人名义对行政机关批准、决定设立公司的行为提起行政诉讼。   3.公立学校的退休教职工对县级以上人民政府撤销公立学校的行为不服而提起行政诉讼的，不具备原告主体资格   参考(2016)最高法行申 359 号案，政府根据《教育法》的规定，结合当地情况对辖区内中小学作出的设立、变更和终止等行为，针对的是其直接管理的中学这一事业单位法人，并不侵犯该中学退休教职工享有的人身权和财产权，因此中学退休教职工以个人名义提起诉讼无法律依据，不具备原告主体资格。   4.人民政府批准公司部分股权转让的行为，并未对公司普通债权人的权利义务产生直接影响。此时一般债权人不具有提起行政诉讼的原告主体资格   参考贺宗玉因诉驻马店市人民政府批准国有股权转让一案，最高院认为驻马店市人民政府批准东方公司80%股权转让的行为，会导致东方公司内部股东变更、股东持股比例的变动，但不影响公司债权人的债权利益，东方公司作为独立企业法人以其全部财产对外承担债务的民事主体资格不会发生变更或者消灭，也不会对东方公司普通债权人的权利义务产生直接影响。因此再审申请人不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。   5.原所有权人对房屋被征收后政府收回国有土地使用权的行为不具有利害关系   参考熊宗强因诉被申请人宜昌市人民政府、湖北省人民政府土地行政管理及行政复议一案，最高院认为人民政府的征收决定直接导致物权变动的法律效果，相关房屋所有权即归国家所有，被征收人对其房屋不再享有所有权。城市房屋的征收也意味着建设用地使用权的收回，房屋被依法征收的，国有土地使用权亦同时收回。原土地使用权人对征收决定和补偿行为不服的，可以通过行政复议、行政诉讼等法定途径维护自身合法权益，但对于原房屋所有权人或土地使用权人起诉行政机关在其房屋被依法征收后收回国有土地使用权的行为或上级政府针对收回土地使用权的批复行为，则因为其不再具有利害关系，其诉求不会得到法院支持。   6.土地租赁权人与集体土地使用证的注销行为不存在法律上的利害关系   参考高和平、韩孝朋诉安阳市文峰区人民政府土地行政一案，最高院认为作为土地租赁权人的高和平、韩孝朋与被诉通知注销集体土地使用证的行为不存在法律上的利害关系，二人不具有提起本案诉讼的原告主体资格。   7.项