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• 发布时间：2022-02-11 09:00
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【概要描述】 前言   行政诉讼的被告是指被原告起诉侵犯其行政法上的合法权益或与之发生行政争议，而由人民法院通知应诉的行政主体。适格被告的确定决定了哪些行政主体可以被人民法院通知参与到诉讼中来，被告适格是原告启动行政诉讼程序维护自身合法权益的前提条件，须同时具备形式要件和实质要件。   一、行政诉讼被告适格的内涵   被告资格问题涵盖在诉讼参加人之中，是法院受理行政诉讼案件的基础。行政诉讼中的被告不仅包含作出行政行为的行政机关，还包括复议机关、受委托而实施行政行为的组织。它确定了何种情况下，行政机关或受委托的组织可以成为行政诉讼中的适格被告，在不同情况下应以哪一行政机关或受委托的组织为被告。   被告适格有两个层面的含义。第一层含义是形式上适格。《行政诉讼法》第四十九条第二项规定“有明确的被告”，所谓“有明确的被告”，是指起诉状指向了具体的、特定的被诉行政机关。但“明确”不代表“正确”，因此被告适格的第二层含义则是实质性适格，即《行政诉讼法》第二十六条第一款规定的“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。根据《行政诉讼法》第四十九条第三项，提起诉讼应当“有具体的诉讼请求和事实根据”，这里的“事实根据”包括被告“作出行政行为”的相关事实根据，具体是指被诉的行政机关作出了被诉的行政行为。   二、可以作为行政诉讼被告的主体   根据现行《行政诉讼法》规定，可以作为被告的主体包括：   （一）作出行政行为的行政机关。   根据《行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。这里的“行政机关”，包括省级以下各级政府及依法行使行政管理职能的各级行政部门。   （二）行政复议机关。   根据《行政诉讼法》第二十六条第二款、第三款的规定，可分为以下情形：   第一种情形是：经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告； 第二种情形是：经复议的案件，复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告； 第三种情形是：复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告； 第四种情形是：复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。   行政复议机关，可以简单理解为作出行政行为的行政机关的上一级机关。具体范围，需要根据《行政复议法》及《行政复议法实施条例》来界定。   （三）法律、法规、规章授权的组织   根据《行政诉讼法》第二条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼。同时，该条第二款规定，前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。   可见，在一定条件下，法律、法规、规章授权的组织也可以成为《行政诉讼法》所规定的被告。结合《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下简称《适用解释》），这些“组织”包括：   1.村委会和居委会   根据《适用解释》第二十四条第一款的规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。   也就是说，村委会或居委会在具有法律、法规、规章授权时，可以履行行政管理职责。在此情形下，也可以成为行政诉讼的适格被告。   2.事业单位和行业协会   一般而言，事业单位是没有行政管理职能的。但是，在法律、法规、规章授权的前提下，则要视情况对待。   根据《适用解释》第二十四条第三款的规定，当事人对高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协会等行业协会依据法律、法规、规章的授权实施的行政行为不服提起诉讼的，就要以该事业单位、行业协会为被告。   （四）法律、法规、规章授权的内设机构或派出机构   根据《适用解释》第二十条的规定，法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。   因此，法律、法规、规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构也可以成为适格被告。   （五）省级以上政府批准设立的开发区管理机构及所属职能部门   根据《适用解释》第二十一条的规定，当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告。   可见，对于省级以上政府批准设立的开发区管理机构及所属职能部门，在履行行政管理职能时，可以成为适格被告。   （六）房屋征收部门   《国有土地上房屋征收与补偿条例》第4条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，并由房屋征收部门具体组织实施。   根据《适用解释》第二十五条的规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。同时，征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，也应当以房屋征收部门为被告。   这就明确了，房屋征收部门是组织实施国有土地上房屋征收与补偿工作的主体。对该部门或者由其委托的征收实施单位作出的行政行为不服，都应当将房屋征收部门作为被告。   三、行政诉讼被告适格的特殊情形   （一）行政机关被撤销或者职权变更后的适格被告   《行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。对于没有继受机关的情况，《适用解释》第二十三条规定：“行政机关被撤销或者职权变更，没有继续行使其职权的行政机关的，以其所属的人民政府为被告；实行垂直领导的，以垂直领导的上一级行政机关为被告。”   （二）被告资格的推定   《适用解释》第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。   在强制拆除房屋案件中，原告需对适格被告承担初步证明责任，即需要证明具体行政机关已经作出征收决定或者作出违法建筑确认决定等前续行政行为。现实中，原告若因客观原因无法举证证明具体组织实施强制拆除机关的，为保证原告的诉权，原则上推定该作出征收决定或者违法建筑确认决定的行政机关是强制拆除机关，除非作出决定机关有证据证明强制拆除行为确属其他相关部门或者组织所为[参见(2015)行监字第70号案]。   房屋所有权人既无法举证作出征收或强拆决定的行政机关，也无法确定强制拆除主体且无行政机关主动承担责任时，当事人以市、县、乡级人民政府为被告提起诉讼，人民法院应予立案[参见 (2017)最高法行再102号案]。   （三）根据起诉人的选择确定被告   《行政诉讼法》第二十六条第三款规定，“复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。”此处的“复议机关不作为”应理解为既包括受理之后逾期不作复议决定，也包括对复议申请不予受理。且不予受理既包括书面决定不予受理的积极不作为，也包括对是否受理怠为处分的消极不作为[参见（2018）最高法行申9429号案]。   （四）县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格   2021年4月1日起施行的《最高人民法院关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》（以下称“规定”）对县级以上地方人民政府的行政诉讼被告资格问题进行了说明。   1.法律、法规、规章规定属于县级以上地方人民政府职能部门的行政职权，县级以上地方人民政府对其职能部门进行指导，公民、法人或者其他组织不服指导行为提起诉讼的，具体实施行政行为的职能部门为被告。   2.县级以上地方人民政府根据城乡规划法的规定，责成有关职能部门对违法建筑实施强制拆除、集体土地征收中强制拆除房屋以及国有土地上房屋征收与补偿决定中，公民、法人或者其他组织不服强制拆除行为提起诉讼，作出强制拆除决定的行政机关为被告；没有强制拆除决定书的，以具体实施强制拆除行为的职能部门为被告。   3.公民、法人或者其他组织向县级以上地方人民政府申请履行法定职责或者给付义务，法律、法规、规章规定该职责或者义务属于下级人民政府或者相应职能部门的行政职权，县级以上地方人民政府已经转送下级人民政府或者相应职能部门处理并告知申请人，申请人起诉要求履行法定职责或者给付义务的，以下级人民政府或者相应职能部门为被告。   四、被告不适格   （一）被告不适格的情形   1.形式上不适格。形式上不适格表现为被告不具体、不明确或者不满足《行政诉讼法》第二十六条和《适用解释》第十九条至第二十五条关于适格被告的各条规定。   以最高院的判决为例进行分析：当事人起诉认为行政机关不履行法定监管职责的，应当以直接行使该监管职权的行政机关为被告。在 (2016)最高法行申 1747 号案中，法院认为根据《银行业监督管理法》第八条和《商业银行理财产品销售管理办法》第四条的规定，银监会的派出机构具有对理财产品销售活动实施监督管理的法定职责。地方银监局作为独立的事业法人，根据法律的授权依法具有监管的法定职责，能独立承担法律责任。当事人错列银监会为被告经释明后仍拒绝变更为地方银监局的，人民法院可裁定不予立案或驳回起诉。该案的判决依据即为《适用解释》第二十条第二款。   2.实质性不适格。实质性不适格是指起诉人或者原告没有证据证明被诉的行政行为是被诉的行政机关作出的。   在(2016)最高法行申 2907 号案中，最高院认为，再审申请人以庆云县政府为被告提起诉讼，要求确认庆云县政府行政强制行为违法并请求行政赔偿，由于“有明确的被告”，原告也提供了初步的事实证据，原审法院认定再审申请人提起本案诉讼符合法定条件并予以受理，不仅较好地保护了原告的诉权，也提供了通过言词审理进一步查清案件事实的机会。经过开庭审理之后，原审法院认为再审申请人所提供的证据和证人证言并不足以证明庆云县政府实质性适格，亦不足以证明被诉行政强制行为系由庆云县政府实施。原审法院判决驳回其诉讼请求符合法律规定。   （二）被告不适格的后果   1.形式和实质不适格的后果。形式上适格属于法定起诉条件的范畴，不符合条件的，应当裁定不予立案或者在立案后裁定驳回起诉。根据《适用解释》第二十六条第一款的规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。根据上述规定，对于起诉状中载明的被告是否属于适格被告，人民法院一方面有依职权查明的义务；另一方面即使不适格，人民法院也应当予以释明，而非直接以被告不适格为由直接裁定驳回起诉。实质性适格问题相对复杂，通常需要通过实体审理查明，如果审查认为不构成实质性适格，则判决驳回原告的诉讼请求。但是也不排除在特别明显地不具备实质性适格的情况下，在进入实体审理之前即以起诉不符合法定条件为由裁定驳回