新《管理办法》与2015年发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展改革委、财政部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行第25号，以下简称“第25号令”）、2023年发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法（修订征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）进行对比，归纳总结出六大核心内容，具体解读如下：

《管理办法》第三条规定：本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用公开竞争方式依法选择中华人民共和国境内外的法人或者其他组织作为特许经营者，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。商业特许经营以及不涉及产权移交环节的公建民营、公办民营等，不属于本办法所称基础设施和公用事业特许经营。

《管理办法》第四条规定：“基础设施和公用事业特许经营是基于使用者付费的政府和社会资本合作（PPP）模式，政府就项目投资建设运营与社会资本开展合作，不新设行政许可。”

综合上述规定分析，新《管理办法》厘清了基础设施和公用事业特许经营与政府和社会资本合作（PPP）关系，即基础设施和公用事业特许经营是基于使用者付费的PPP模式；进一步强调了基础设施和公用事业特许经营项目的经营者排他性权利、项目产出的公益属性，以及不新设行政许可、不得擅自增设行政许可并借此向特许经营者收费。明确基础设施和公用事业特许经营范围，不包括商业特许经营以及不涉及产权移交环节的公建民营、公办民营等，所谓的公建民营与公办民营也是政府和社会民营企业合作的ppp模式，但因政府通过承包、委托、联营方式将新建或由民营企业建设但未投入运营的基础设施和公用事业的运营权交由民营企业运营管理，且不涉及产权移交环节，因此在本次管理办法中对于该类型的项目不纳入特许经营范围。

根据《商业特许经营条例》，“商业特许经营”是指“拥有注册商标、企业标志、专利、专有技术等经营资源的企业（以下称特许人），以合同形式将其拥有的经营资源许可其他经营者（以下称被特许人）使用，被特许人按照合同约定在统一的经营模式下开展经营，并向特许人支付特许经营费用的经营活动。”商业特许经营中的特许人只能是企业，政府不得从事商业特许经营活动。政府作为活动参与方的基础设施和公用事业特许经营，主要依托基础设施和公用事业建设运营项目开展，其本质是以项目融资的方式提供公共产品和公共服务，具有明显的公益属性。

《管理办法》第七条第（三）项明确规定：“在一定期限内，政府将已经建成的基础设施和公用事业项目转让特许经营者运营，期限届满移交政府；禁止在建设工程完成后直接将项目移交政府或者通过提前终止协议等方式变相规避运营义务。”由此可以看出，特许经营项目的实施方式，即特许经营项目根据项目实际情况，可以合理采用BOT（建设—运营—移交）、BOOT（建设—拥有—运营—移交）等以“运营+届满移交”为核心的运作模式，并要求在合同中明确约定建设和运营期间的资产权属，清晰界定各方权责利关系。上述实施方式明确特许经营应当聚焦使用者付费项目，并进一步明确使用者付费包括特许经营者直接向用户收费，以及由政府或其依法授权机构代为向用户收费。

同时明确规定，禁止在建设工程完成后直接将项目移交政府，或者通过提前终止协议等方式变相逃避运营义务或垫资施工。

本次《管理办法》第九条明确规定，由国务院发展改革部门牵头做好基础设施和公用事业特许经营模式推进工作，加强政策指导；地方各级发展改革部门发挥综合协调作用，严格把关项目实施领域、范围、方案等，依法依规履行项目审批、核准或者备案职责，推动项目落地实施；

国务院有关行业主管部门应当根据国务院关于规范实施政府和社会资本合作新机制的要求，按照各自职责履行行业管理职能；涉基础设施和公用事业特许经营政策事项，应当送国务院发展改革部门充分征求意见并经评估与宏观政策取向一致，未经评估论证或者经评估论证与宏观政策取向不一致的，不应当公布实施。地方各级自然资源、生态环境、住房城乡建设、交通运输、水利、能源、金融、安全监管等有关部门应当按照政府授权以及各自职责，依法开展特许经营项目相关工作。

政府及其工作部门发生的与特许经营项目相关的收入与支出应当符合有关预算的法律、行政法规以及国家有关规定。各级财政部门严格执行预算管理制度，依法加强地方政府债务管理，加大财会监督力度，严肃财经纪律。

综上，新《管理办法》明确了政府与社会资本合作新机制的牵头部门为各级发改部门。

（1）在特许经营项目实施前，应当由实施机构编制特许经营方案，并按照政府投资项目审批权限和要求，报投资主管部门或者其他有关部门审核，合理控制项目建设内容和规模，明确项目产出方案。特许经营方案中应当包括项目可行性论证和特许经营可行性论证，并对特许经营可行性论证的重点内容予以明确。

（2）规范实践中特许经营项目应当履行何种固定资产投资审核备程序的问题，新《管理办法》中明确了政府采用资本金注入方式投资的特许经营项目，应当按照《政府投资条例》有关规定，履行审批手续。企业投资的特许经营项目，应当按照《企业投资项目核准和备案管理条例》有关规定，履行核准或者备案手续，企业投资的特许经营项目在政府投资项目清单以外的履行相关备案手续即可。

（3）明确紧急情况处置。因特许经营协议一方严重违约或不可抗力等原因，导致特许经营者无法继续履行协议约定义务，或者出现特许经营协议约定的提前终止协议情形的，在与债权人协商一致后，可以提前终止协议，并分别规定了政府违约和特许经营者违约的处置方案。《管理办法》同时规定，项目移交前，特许经营者应当配合政府维持有关公共服务和公共产品的持续性和稳定性。此外，特许经营者不得以提前终止协议为由变相逃避运营义务。

新《管理办法》第二十二条规定：“特许经营协议根据有关法律、行政法规和国家规定，约定特许经营者通过向用户收费、获得与特许经营项目相关的其他开发经营权益等方式取得收益。由政府向用户统一收取后再向特许经营者支付的费用，政府应当主动公开收支明细，保证专款专用，按照特许经营协议约定定期支付。政府可以在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营，不能补贴建设成本。除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式使用财政资金弥补项目建设投资和运营成本。将专项债券用作项目资本金的，应当按照国家关于资本金管理的规定和专项债券有关规定执行。”

综合上述规定，特许经营项目中未来的政府支出将仅以两种形式呈现：一种是资本金注入方式来补偿建设成本，这类项目需按照《政府投资条例》的有关规定执行，另一种是针对运营成本给予付费补贴。

鉴于第二十二条中“补贴运营”的具体方式，《管理办法》未有提及，在现行规定中，对于污水处理、垃圾处理等市政公用行业而言，使用者付费如不足以弥补运营成本的，可以给予补贴，但对于补贴如何执行现行法律规定并无明确的规定，基于115号文及《管理办法》相关规定，实施特许经营模式应防止新增地方政府隐性债务，故后续还有待相关部门对运营补贴如何落地进行明确，避免新增地方政府隐性债务的同时保障特许经营者的合法权益，从而促使特许经营模式的健康发展，真正激发民间投资活力。

新《管理办法》第八条规定的特许经营最长期限“原则上不超过40年”（25号令规定的特许经营最长期限为不超过30年），投资规模大、回报周期长的特许经营项目可以根据实际情况适当延长。

根据《管理办法》第二十一条新增规定，选定的特许经营者及其投融资、建设责任不得调整。若确需调整，需重新履行特许经营者选择程序。

根据新增规定分析可知，对于已选定的特许经营者及其投融资、建设责任不得调整。确需调整的，应当重新履行特许经营者选择程序。完成审批、核准或备案手续的项目如发生变更建设地点、调整主要建设内容、调整建设标准等重大情形，应当重新履行审批、核准、备案程序。但特许经营项目涉及运营主体实质性变更、股权移交等重大事项的，应当及时书面告知相关行业主管部门。这就意味着项目运营主体发生变更的，无需重新履行特许经营者选择程序，但应报告上级行业主管部门，这样便拓宽了特许经营者在运营期内的退出可能。

原25号令第五十一条对于争议解决方式仅明确了因行政机关作出的具体行政行为侵犯特许经营者合法权利的，可以提起行政复议或者行政诉讼。

新《管理办法》第五十四条规定，特许经营者认为行政机关不依法订立、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除特许经营协议的，有陈述、申辩的权利，并可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼；特许经营项目相关协议各方因协议约定的权利义务产生的民商事争议，可以依法申请仲裁或者提起民事诉讼。