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低空经济｜低空经济行业的法律发展与适用——以法商融合与安全治理为视角

Published:

2026-11-03

低空经济作为国家战略性新兴产业，正经历从“能飞起来”到“飞得安全、飞得放心”的关键转型期。2026年7月1日起施行的《中华人民共和国民用航空法》首次在国家法律层面专门规定低空经济制度，低空经济正式迈入国家法律监管时代。本文系统梳理现行低空经济法律规范体系，从法商融合的视角出发，提出应依托新《民航法》既有制度加快配套立法，将强制责任保险扩展至非经营性微型、轻型无人机飞行活动，研究建立无人机事故损失分担基金，并推动运行识别等强制性安全标准与法律监管深度融合，为低空经济高质量发展提供法治保障。

一、引言

2024年被业界视为“低空经济元年”：2024年《政府工作报告》提出“积极打造低空经济等新增长引擎”，低空经济首次写入政府工作报告，此后，低空经济被定位为战略性新兴产业，“十五五”规划纲要进一步提出“推进低空经济健康有序发展”。然而，产业的快速扩张与法律规范的衔接仍面临挑战。2026年7月1日起施行的《中华人民共和国民用航空法（2025修订）》（下称“新《民航法》”），首次在国家法律层面就低空经济作出专门规定，无人驾驶航空器（下称“无人机”）监管由以行政法规、规章为主，进入法律与专门立法并行推进的新阶段。

二、低空经济法律规范的体系与结构

（一）国家层面：法律规定与专门行政法规的协同

新《民航法》是低空经济法治进程的重要里程碑。该法第十一条将民用航空器界定为“除用于执行军事、海关、警务、消防救援飞行任务外的航空器”，无人机由此纳入民用航空器范畴；第三十四条直接规定了无人驾驶航空器设计、生产、进口、维修和飞行活动的适航许可及唯一产品识别码制度，同时明确“按照规定无需取得适航许可的除外”，体现差异化管理思路，自此，无人机监管采取“纳入本法调整＋专门规定优先”的双层结构，确定了其独有的监管标准。

在低空经济促进制度上，新《民航法》新增第十三章“发展促进”专章，专门规定了“国家采取措施优化低空空域资源配置，推动建设民用低空飞行和应用相关监管服务平台，建立健全适应低空经济发展要求的适航审定、飞行管理等制度和标准；国务院有关部门和省级人民政府根据需要制定低空经济相关发展规划，完善支持政策措施，鼓励低空经济领域技术创新和应用拓展”条款；同时，第七十四条明确，划分空域应当兼顾民用航空和国防安全、低空经济发展需要以及公众利益。这是“低空经济”首次进入国家法律文本，为其配套立法提供了上位法依据。

在法律之下，《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（2024年1月1日起施行，下称“《暂行条例》”）作为配套行政法规，确立了无人机分类管理、实名登记、唯一产品识别码、飞行活动申请与无需申请情形、强制保险等基本制度；在部门规章层面，《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》提供了运行安全管理、适航审定与运营许可的操作标准；《中华人民共和国民用航空器适航管理条例》确立了通用适航审定的基础制度；在数据与网络安全方面，《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》共同构成无人机数据安全与隐私保护的法律底座，对无人机飞行中采集、传输、处理数据的行为设定了法律边界。

（二）标准规范体系：强制性国家标准与行业标准协同发力

技术标准在低空经济治理中发挥着基础性作用。《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第七条明确，国务院标准化行政主管部门和国务院其他有关部门按照职责分工组织制定民用无人驾驶航空器系统的设计、生产和使用的国家标准、行业标准法规。以此为依据，现行标准体系大体形成“强制性国家标准兜底安全底线、行业标准细化技术路径”两个层次。

在强制性国家标准层面，《民用无人驾驶航空器系统安全要求》是我国无人驾驶航空器领域第一个国家强制性标准，对远程识别等核心安全性能提出强制性要求，从产品源头为无人机安全运行划定底线。与之相衔接，《民用无人驾驶航空器系统运行识别规范》同为强制性国家标准，其统一了无人机运行识别的技术要求与实施要求，中国民用航空局据此发布网络式运行识别有关事项公告，为无人机运行识别的统一监管提供了技术支撑。

在行业标准层面，《基于区块链的民用无人驾驶航空器飞行数据存证技术要求》规定了基于区块链技术的飞行数据存证的一般要求、技术规则与存证数据格式，为飞行数据的不可篡改性与全流程可追溯提供了可操作的技术标准依据。

由此，强制性国家标准确立安全底线与监管接口，行业标准细化落地路径，两者与行政法规、部门规章相互衔接，共同构成低空经济“硬法”与“软法”协同治理的技术基础。

（三）地方治理的差异化实践

由于低空经济对地理空间和地方产业政策的强依赖性，地方实践呈现差异化特征，具体表现为有的地区侧重安全管控，有的地区侧重产业培育。

重管控的典型城市是北京。2026年9月，环首都半径300公里长期管控空域正式启用，覆盖地面至无限高空域，据北京日报报道，新修订的《北京市无人驾驶航空器管理规定》将自2026年11月15日起施行，明确本市行政区域全域为无人驾驶航空器管制空域，禁止在本市行政区域内实施无人驾驶航空器飞行活动，并禁止持有、存放无人驾驶航空器及其核心部件，禁止运输、携带其进入本市行政区域，配套开展“黑飞”专项整治。这种“全域管制、存量清退”的立法取向，将首都空域安全管控推至全国最严水平。

重空域利用的典型城市是湖南。2020年9月，中央空管委办公室批复《湖南省低空空域管理改革试点拓展实施方案》，湖南成为全国首个全域低空空域管理改革试点省份。试点期间，湖南编制全国第一部省级空域划设方案，将3000米以下低空空域分类划设为管制、监视、报告三类空域共171个，规划常态化低空目视飞行航线97条，实现全域1000米以下空域无缝衔接、总规划面积达24.1万平方公里；军地民三方联合发布全国首个《湖南省低空空域协同运行办法》，对仅涉及监视、报告空域的飞行活动只需飞行前2小时报备即可，大幅简化飞行计划流程；其建成的全国首个可服务全省的A类飞行服务站实现飞行计划“一窗受理、一网通办”，试点空域开放率达到75.49%。通过制度化的空域划设与流程再造，湖南大幅拓展了“可飞空域”，体现出“以开放促发展”的改革取向。

这种差异化实践，深刻反映了中央与地方之间、安全监管与产业发展之间的制度张力，也说明了低空经济立法的进一步探索，立法需要在统一市场规则与地方因地制宜之间寻求平衡，才能做到既守住安全底线，又为地方创新留足制度空间。

三、法治化进程中的核心困境：发展与安全的动态平衡

（一）因果关系举证与证据保全的现实难题

在无人机侵权纠纷中，受害人往往不具备获取飞行轨迹、操作记录等关键证据的技术能力。对此，《暂行条例》已确立实名登记、唯一产品识别码、识别信息报送与广播式自动发送识别信息等制度，民航局亦发布民用无人驾驶航空器飞行动态数据报送要求公告，为侵权事实查明提供了制度基础。但在飞行数据的保存期限、保存标准、证据效力认定等方面，仍需配套规章进一步细化，并可依托区块链存证等技术手段增强数据可信性。

（二）保险制度与损失分担机制的制度空白

低空经济法律体系中的结构性缺陷，在于损失分担机制衔接不足。按《暂行条例》第十二条，使用民用无人驾驶航空器从事经营性飞行活动，以及使用小型、中型、大型民用无人驾驶航空器从事非经营性飞行活动，应当依法投保责任保险；未依法投保的，依据该条例第四十八条承担罚款直至吊销运营合格证的行政处罚。换言之，现行强制投保范围已覆盖全部经营性飞行和小型以上非经营性飞行，未覆盖的是数量庞大的非经营性微型、轻型无人机飞行活动。新《民航法》第一百九十四条已规定：“在中华人民共和国境内起飞或者降落的民用航空器，其运营人应当投保第三人责任险或者取得相应的财务担保”。如何在法律层面的普遍投保义务与无人机分类管理之间实现衔接、细化微型轻型无人机的投保规则，是下一步配套立法需解决的问题。

更为棘手的是，无人机具有“自身价值小、可能造成的损害大”的特征，传统保险精算模型难以适用，保险公司承保意愿不足。如何构建多层次损失分担机制，研究建立无人机事故损失分担基金，作为民事救济制度的补充，降低公众对无人机的不信任感，也是亟待解决的问题。

四、法商融合：法律服务嵌入产业生态的新范式

理想的法律服务供给模式，应当实现从事后救火向事前预防、从风险提示向方案解构的全面转型，将法律服务嵌入低空经济全产业链、全生命周期的每一个关键节点。

在事前制度搭建阶段，律师团队应参与产业政策研究和行业标准起草，为企业争取规则制定层面的话语权，同时开展法律风险前置评估，帮助企业选择适宜的运营空域与飞行模式。在事中产品设计与合同架构阶段，法律服务应嵌入商业模式合规审查与交易架构设计。以无人机租赁、托管运营等新兴业态为例，若合同对逾期占有期间的租金计算标准、解除条件与返还义务约定不明，极易在履约阶段引发争议并导致出租方损失扩大，因此必须提前精心设计违约责任、所有权保留、保险受益等核心条款，构建风险隔离的防火墙。在事后争议预防与解决阶段，法律服务应协助企业建立内部合规管理手册和事故应急处置预案，并在纠纷发生后，运用前期留存的飞行数据与合同证据，选择协商、调解、仲裁或诉讼等最适宜的争议解决路径。

五、面向未来的法律制度完善路径与建议

首先，应当以新《民航法》第一百九十四条确立的普遍投保义务为基础，修订《暂行条例》或由民航主管部门出台配套规范性文件，将责任保险投保义务扩展至非经营性微型、轻型无人机的飞行活动，从根源上消除保险覆盖盲区；在费率机制上，根据飞行场景、飞行模式、航空器类别等风险因子建立差异化费率体系，平衡承保风险与保费负担。

再者，应推动立法明确无人机事故损失分担基金的法律地位，使其作为法定“第二层保障”，在强制保险保额不足或事故不在保险覆盖范围时对受害人托底赔偿，形成“强制保险＋商业补充保险＋基金救助＋侵权追偿”四位一体、无缝衔接的综合救济体系，并可同步关注《低空经济促进法》等专门立法的研究论证。

最后，《暂行条例》第二十四条已确立识别信息报送义务，强制性国家标准已就远程识别、运行识别提出技术门槛。在此基础上，应推动将运行识别、数据链保护等强制性安全标准通过部门规章转化为运营许可与适航审定的准入门槛，并探索可信计算等技术在飞行数据存证中的合规应用，实现“技术标准＋法律强制”的双轮驱动，以技术手段赋能低空安全监管。

关键词：

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