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视点 | “土地征收社会稳定风险评估”业务开拓及操作指引
Published:
2023-03-03
一、“土地征收社会稳定风险评估”的法律及政策性规定 2010年5月国务院办公厅出台《关于进一步严格征地拆迁管理工作、切实维护群众合法权益的紧急通知》(以下简称《通知》)，要求征迁立项前要组织专家论证，广泛征求社会各界特别是被征迁人的意见，进行征地社会稳定风险评估。自此，征地风险评估制度被正式纳入征地制度体系。 2011年1月出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》中第十二条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。”该条例的颁布更进一步规范了国有土地上房屋征收社会稳定风险评估的开展。 2020年1月出台新修订的《土地管理法》第四十七规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估。”从而将“社会稳定风险评估”工作作为土地征收过程中的一个必备程序，以立法的形式确定下来。 二、“土地征收社会稳定风险评估”的市场前景及政府规范指引前瞻 未来的“土地征收社会稳定风险评估工作、出具《土地征收社会稳定风险评估报告》”将是一块很大的服务市场。而且对于动辄几十上百亿资金储备的土地征收市场来讲，这方面工作报酬也将收费不菲，市场前景不言而喻，不再赘述。 新土地管理法出台后，各地政府部门均给予高度重视，许多市地配合新土地管理法的规定而出台了“征地社会稳定评估办法”等规范性文件，山东省淄博市人民政府于2020年3月27日专门发布了《淄博市征地社会稳定风险评估办法》淄政办字〔2020〕36号文件；济南市政府虽未出台新的文件，但在2009年,济南市政府就按照中央提出的“提出化解矛盾纠纷要“关口前移”的工作思路”,结合自身实际下发《济南市重大事项社会稳定风险评估化解制度》,提出了“在容易引发矛盾纠纷的重大项目、决策前中引入风险评估机制”。2012年又再次下发《关于进一步健全完善重大事项社会稳定风险评估化解机制的意见》,利用社会稳定评估工作,对重大项目、决策中可能引发的影响社会稳定的不稳定隐患进行预测,从而准确分析项目实施后的社会稳定形势及风险根源,并通过提前介入,提早工作,力争将矛盾纠纷化解在萌芽和初始状态。 预防和化解社会矛盾已成为各级党委政府工作的重中之重,对重大事项进行社会稳定风险评估已成为近年来各地实施风险管理的一项重要举措。 三、律师事务所介入“土地征收社会稳定风险评估”工作的可行性分析 “土地征收社会稳定风险评估”工作机构，在当前的法律规定以及政策下，关于资质方面并没有强制性或者明确的要求。一般来说，工程咨询单位、有社会稳定风险评估业务的律师事务所、个别地方设立的社会稳定风险评估公司/中心、一些环评机构等，都在从事这方面工作。 而作为评估内容中的最重要的合法性审查、合理性审查等项，调查取证甚至以及风险评估工作中的风险化解等方面，相比其它机构律师事务所更具有权威和优势，律师事务所及律师的天然法律属性决定了其参与征地社会稳定风险评估比其他中介更胜一筹。 另外，依法征地也是依法行政的一部分，作为地方政府更希望从事政府法律服务及征地法律的律师参与到征地项目社会稳定风险评估，提出相关的意见或建议，参与风险评估方案的编制及风险等级认定等。因此，律师事务所及律师参与征地社会稳定风险评估，也是政府依法行政的需要。 “土地征收社会稳定风险评估”工作有固定的模板和流程，并不复杂，律师介入“土地征收社会稳定风险评估”工作领域，前景广阔，将大有作为！ 四、律师事务所针对“土地征收社会稳定风险评估”工作的市场开拓 实践中一般都是当地政府的维稳办作为“社会稳定风险评估”工作的政府主管部门，个别地方已经开始建立社会稳定风险评估机构库，对社会稳定风险评估机构进行登记管理。 《淄博市征地社会稳定风险评估办法》规定：各区县辖区内的征地项目，在本区县政府的领导下，以征地项目所在镇（街道）为评估主体，负责开展征地社会稳定风险评估工作，并出具社会稳定风险评估报告；自然资源、信访、公安等部门、单位以及征地项目所在地镇（街道）、村（居），实施本辖区内征地社会稳定风险评估工作；各区县自然资源部门负责监督实施征地社会稳定风险评估工作。申报用地单位应将社会稳定风险评估报告提交自然资源部门，并及时向所在区县的政法委报备。 《济南市重大事项社会稳定风险评估化解制度》中规定，各级联席办、维稳办、信访局作为备案机构，履行备案管理职责，并对本级及下一级重大事项社会稳定风险评估化解备案工作进行监督指导。 五、律师进行“土地征收社会稳定风险评估”工作操作指引 土地征收社会稳定风险评估，是指土地征收项目在制定出台、组织实施或审批审核前，对可能影响社会稳定的因素开展系统的调查，科学的预测、分析和评估，制定风险应对策略和预案，从而有效规避、预防、控制土地征收项目实施过程中可能产生的社会稳定风险，确保土地征收项目的顺利实施。 （一）征地社会稳定风险评估的基本原则 征地社会稳定风险评估应当坚持“以人为本，依法行政，属地管理，分级负责，科学决策”的原则。 （二）征地社会稳定风险评估的主要内容 1、合法性。征地项目的决策和实施是否符合《中华人民共和国土地管理法》及其配套的行政法规、地方性法规和规章，是否符合国家和省制定的规范性文件及其他政策文件，是否符合法定程序，申报要件是否齐全、真实、有效。 2、合理性。征地项目的决策和实施是否符合习近平新时代中国特色社会主义思想，是否符合本地区经济社会发展近期和长远规划、国土空间规划（土地利用总体规划、城乡规划）和专项规划，会不会引发不同地区、行业、群体之间的攀比，是否反映大多数群众的意愿，是否遵循公开、公平、公正原则，是否兼顾群众的现实利益和长远利益。 3、可行性。征地项目的决策和实施是否经过严格的可行性论证，对群众要求进行听证的事项是否经过听证，措施是否完善，决策方案是否充分考虑了群众的接受程度，是否超出大多数群众的承受能力，是否为大多数群众接受和支持。 4、安全性。征地项目的各项准备工作是否充分，征地补偿安置费用是否已经筹集落实，征地补偿安置政策的宣传是否到位，被征地农民安置途径能否落实等。 5、可控性。征地项目的决策与实施是否存在引发群体性事件、严重影响社会稳定的问题，实施征地项目是否会引起被征地农民、周边居民及相关权利人的严重不满，可能出现影响稳定的矛盾隐患是否在可控范围内，是否制定了社会矛盾预防、化解措施以及相应的应急处置预案，宣传解释和舆论引导工作是否充分。 （三）征地社会稳定风险评估程序 1、接受稳评委托。 与项目单位进行沟通，收集项目资料和各项审批手续； 深入分析项目单位报送的项目前期摸底汇总情况，初步梳理出该项目已知的涉稳方面的问题，制定《工作方案》； 2、审核项目所需文件批文，排查项目合法性风险。 3、进行现场勘验，摸清项目周围情况，了解项目沿线涉及土地、土地的具体位置、以及被征收土地的地面附着物情况等，获取第一手涉稳方面资料。 4、张贴公示、走访等形式开展工作。 在项目区域及周边人群密集区张贴公告、公示。公示的主要内容：项目征收范围、评估单位、公示时间、联系方式等。公示期不少于30天，尽可能使相关利益者获知项目实施情况； 对拟实施项目进行风险因素排查，采用现场问卷调查、走访调查以及座谈会等方式，征求被调查人的诉求和意见； 发放《社会影响调查表》主要调查项目支持度，主要关注的问题等。 走访调查基层组织村委会、政府收集意见和建议。了解是否支持项目实施，是否会积极配合上级部门对于项目出现的问题稳妥处理等。 群众争议较大且提出听证要求的征地项目，按照《国土资源听证规定》（国土资源部令第22号）组织听证，为征地社会稳定风险评估提供准确、可靠的第一手风险预测资料。 5、分析研判。 对以上工作收集的结果和问题，进行分类梳理，分别进行分析研判，排出该项目实施过程中可能出现的主要涉稳因素。 对收集的各方意见进行梳理和分析，核实拟实施项目各项审批手续，对比同类项目引发的不稳定事件，全面排查拟实施项目可能存在的风险因素； 6、制定化解和防范措施。 针对排查的主要涉稳问题，会同项目责任单位，制定切实可行的化解和防范措施，保证大限度地减少涉稳因素，大程度地降低涉稳因素的强度。 对重大复杂疑难事项,视情况征求上级主管部门的意见和建议。 7、预测风险等级。 在前步工作的基础上，对各个涉稳风险因素在采取化解和防范措施后的涉稳风险进行评估预判，评定项目实施的风险等级，形成项目《社会稳定风险分析报告》。 风险等级分为高风险、中风险、低风险三类。被征地农民、周边居民及相关权利人对项目持反对意见,且反应特别强烈,可能引发大规模群体性事件或个人极端事件的,为高风险;持反对意见且反应较为强烈,可能引发矛盾冲突的,为中风险;个别反对意见为低风险。 8、送审。 将《社会稳定风险分析报告》报送相应政府主管部门审核，根据审核结果进一步完善报告。 9、备案。 将完善后的《社会稳定风险评估报告》送相应政府主管部门备案，并向项目单位送达最终的评估报告。 六、征地社会稳定风险评估报告（模板） （一）征地项目基本情况 主要包括征地项目名称、概况；征地项目实施单位；征地社会稳定风险评估的组织实施情况，主要负责人及联系方式。 （二）征地项目的社会稳定影响分析 1、合法性。第一，征地项目的决策和实施是否符合《中华人民共和国土地管理法》及其配套的行政法规、地方性法规和规章；是否符合国家和省制定的规范性文件及其他政策文件。第二，征地项目是否符合法定程序。第三，征地项目申报要件是否齐全、真实、有效。 2、合理性。第一，征地项目的决策和实施是否符合本地区经济社会发展近期和长远规划、国土空间规划（土地利用总体规划、城乡规划）和专项规划。第二，征地项目是否反映大多数群众的意愿。第三，征地项目是否遵循公开、公平、公正原则。第四，征地项目是否能兼顾群众的现实利益和长远利益。 3、可行性。第一，征地项目的决策和实施是否经过严格的可行性论证。第二，对需要举行听证或群众要求进行听证的事项是否经过听证，措施是否完善，是否为大多数群众接受和支持。 4、安全性。第一，征地项目的各项准备工作是否充分。第二，征地补偿安置费用是否已经筹集落实。第三，征地补偿安置政策的宣传是否到位。第四，被征地农民安置途径能否落实等。 5、可控性。第一，征地项目的决策与实施，是否存在引发群体性事件、严重影响社会稳定的问题。第二，实施征地项目是否会引起被征地农民、周边居民及相关权利人的严重不满。第三，可能出现影响稳定的矛盾隐患是否在可控范围内。第四，是否有应对可能出现不稳定因素的对策措施。 （三）风险评估中发现的问题及调处化解情况 （四）突发群体性事件应急预案 1、组织领导情况（包括姓名、单位、职务、联系方式等） 2、职责分工情况 3、处置工作预案 （五）征地社会稳定风险评估结论 （六）特别事项说明
一、“土地征收社会稳定风险评估”的法律及政策性规定
2010年5月国务院办公厅出台《关于进一步严格征地拆迁管理工作、切实维护群众合法权益的紧急通知》(以下简称《通知》)，要求征迁立项前要组织专家论证，广泛征求社会各界特别是被征迁人的意见，进行征地社会稳定风险评估。自此，征地风险评估制度被正式纳入征地制度体系。
2011年1月出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》中第十二条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。”该条例的颁布更进一步规范了国有土地上房屋征收社会稳定风险评估的开展。
2020年1月出台新修订的《土地管理法》第四十七规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估。”从而将“社会稳定风险评估”工作作为土地征收过程中的一个必备程序，以立法的形式确定下来。
二、“土地征收社会稳定风险评估”的市场前景及政府规范指引前瞻
未来的“土地征收社会稳定风险评估工作、出具《土地征收社会稳定风险评估报告》”将是一块很大的服务市场。而且对于动辄几十上百亿资金储备的土地征收市场来讲，这方面工作报酬也将收费不菲，市场前景不言而喻，不再赘述。
新土地管理法出台后，各地政府部门均给予高度重视，许多市地配合新土地管理法的规定而出台了“征地社会稳定评估办法”等规范性文件，山东省淄博市人民政府于2020年3月27日专门发布了《淄博市征地社会稳定风险评估办法》淄政办字〔2020〕36号文件；济南市政府虽未出台新的文件，但在2009年,济南市政府就按照中央提出的“提出化解矛盾纠纷要“关口前移”的工作思路”,结合自身实际下发《济南市重大事项社会稳定风险评估化解制度》,提出了“在容易引发矛盾纠纷的重大项目、决策前中引入风险评估机制”。2012年又再次下发《关于进一步健全完善重大事项社会稳定风险评估化解机制的意见》,利用社会稳定评估工作,对重大项目、决策中可能引发的影响社会稳定的不稳定隐患进行预测,从而准确分析项目实施后的社会稳定形势及风险根源,并通过提前介入,提早工作,力争将矛盾纠纷化解在萌芽和初始状态。
预防和化解社会矛盾已成为各级党委政府工作的重中之重,对重大事项进行社会稳定风险评估已成为近年来各地实施风险管理的一项重要举措。
三、律师事务所介入“土地征收社会稳定风险评估”工作的可行性分析
“土地征收社会稳定风险评估”工作机构，在当前的法律规定以及政策下，关于资质方面并没有强制性或者明确的要求。一般来说，工程咨询单位、有社会稳定风险评估业务的律师事务所、个别地方设立的社会稳定风险评估公司/中心、一些环评机构等，都在从事这方面工作。
而作为评估内容中的最重要的合法性审查、合理性审查等项，调查取证甚至以及风险评估工作中的风险化解等方面，相比其它机构律师事务所更具有权威和优势，律师事务所及律师的天然法律属性决定了其参与征地社会稳定风险评估比其他中介更胜一筹。
另外，依法征地也是依法行政的一部分，作为地方政府更希望从事政府法律服务及征地法律的律师参与到征地项目社会稳定风险评估，提出相关的意见或建议，参与风险评估方案的编制及风险等级认定等。因此，律师事务所及律师参与征地社会稳定风险评估，也是政府依法行政的需要。
“土地征收社会稳定风险评估”工作有固定的模板和流程，并不复杂，律师介入“土地征收社会稳定风险评估”工作领域，前景广阔，将大有作为！
四、律师事务所针对“土地征收社会稳定风险评估”工作的市场开拓
实践中一般都是当地政府的维稳办作为“社会稳定风险评估”工作的政府主管部门，个别地方已经开始建立社会稳定风险评估机构库，对社会稳定风险评估机构进行登记管理。
《淄博市征地社会稳定风险评估办法》规定：各区县辖区内的征地项目，在本区县政府的领导下，以征地项目所在镇（街道）为评估主体，负责开展征地社会稳定风险评估工作，并出具社会稳定风险评估报告；自然资源、信访、公安等部门、单位以及征地项目所在地镇（街道）、村（居），实施本辖区内征地社会稳定风险评估工作；各区县自然资源部门负责监督实施征地社会稳定风险评估工作。申报用地单位应将社会稳定风险评估报告提交自然资源部门，并及时向所在区县的政法委报备。
《济南市重大事项社会稳定风险评估化解制度》中规定，各级联席办、维稳办、信访局作为备案机构，履行备案管理职责，并对本级及下一级重大事项社会稳定风险评估化解备案工作进行监督指导。
五、律师进行“土地征收社会稳定风险评估”工作操作指引
土地征收社会稳定风险评估，是指土地征收项目在制定出台、组织实施或审批审核前，对可能影响社会稳定的因素开展系统的调查，科学的预测、分析和评估，制定风险应对策略和预案，从而有效规避、预防、控制土地征收项目实施过程中可能产生的社会稳定风险，确保土地征收项目的顺利实施。
（一）征地社会稳定风险评估的基本原则
征地社会稳定风险评估应当坚持“以人为本，依法行政，属地管理，分级负责，科学决策”的原则。
（二）征地社会稳定风险评估的主要内容
1、合法性。征地项目的决策和实施是否符合《中华人民共和国土地管理法》及其配套的行政法规、地方性法规和规章，是否符合国家和省制定的规范性文件及其他政策文件，是否符合法定程序，申报要件是否齐全、真实、有效。
2、合理性。征地项目的决策和实施是否符合习近平新时代中国特色社会主义思想，是否符合本地区经济社会发展近期和长远规划、国土空间规划（土地利用总体规划、城乡规划）和专项规划，会不会引发不同地区、行业、群体之间的攀比，是否反映大多数群众的意愿，是否遵循公开、公平、公正原则，是否兼顾群众的现实利益和长远利益。
3、可行性。征地项目的决策和实施是否经过严格的可行性论证，对群众要求进行听证的事项是否经过听证，措施是否完善，决策方案是否充分考虑了群众的接受程度，是否超出大多数群众的承受能力，是否为大多数群众接受和支持。
4、安全性。征地项目的各项准备工作是否充分，征地补偿安置费用是否已经筹集落实，征地补偿安置政策的宣传是否到位，被征地农民安置途径能否落实等。
5、可控性。征地项目的决策与实施是否存在引发群体性事件、严重影响社会稳定的问题，实施征地项目是否会引起被征地农民、周边居民及相关权利人的严重不满，可能出现影响稳定的矛盾隐患是否在可控范围内，是否制定了社会矛盾预防、化解措施以及相应的应急处置预案，宣传解释和舆论引导工作是否充分。
（三）征地社会稳定风险评估程序
1、接受稳评委托。
与项目单位进行沟通，收集项目资料和各项审批手续；
深入分析项目单位报送的项目前期摸底汇总情况，初步梳理出该项目已知的涉稳方面的问题，制定《工作方案》；
2、审核项目所需文件批文，排查项目合法性风险。
3、进行现场勘验，摸清项目周围情况，了解项目沿线涉及土地、土地的具体位置、以及被征收土地的地面附着物情况等，获取第一手涉稳方面资料。
4、张贴公示、走访等形式开展工作。
在项目区域及周边人群密集区张贴公告、公示。公示的主要内容：项目征收范围、评估单位、公示时间、联系方式等。公示期不少于30天，尽可能使相关利益者获知项目实施情况；
对拟实施项目进行风险因素排查，采用现场问卷调查、走访调查以及座谈会等方式，征求被调查人的诉求和意见；
发放《社会影响调查表》主要调查项目支持度，主要关注的问题等。
走访调查基层组织村委会、政府收集意见和建议。了解是否支持项目实施，是否会积极配合上级部门对于项目出现的问题稳妥处理等。
群众争议较大且提出听证要求的征地项目，按照《国土资源听证规定》（国土资源部令第22号）组织听证，为征地社会稳定风险评估提供准确、可靠的第一手风险预测资料。
5、分析研判。
对以上工作收集的结果和问题，进行分类梳理，分别进行分析研判，排出该项目实施过程中可能出现的主要涉稳因素。
对收集的各方意见进行梳理和分析，核实拟实施项目各项审批手续，对比同类项目引发的不稳定事件，全面排查拟实施项目可能存在的风险因素；
6、制定化解和防范措施。
针对排查的主要涉稳问题，会同项目责任单位，制定切实可行的化解和防范措施，保证大限度地减少涉稳因素，大程度地降低涉稳因素的强度。
对重大复杂疑难事项,视情况征求上级主管部门的意见和建议。
7、预测风险等级。
在前步工作的基础上，对各个涉稳风险因素在采取化解和防范措施后的涉稳风险进行评估预判，评定项目实施的风险等级，形成项目《社会稳定风险分析报告》。
风险等级分为高风险、中风险、低风险三类。被征地农民、周边居民及相关权利人对项目持反对意见,且反应特别强烈,可能引发大规模群体性事件或个人极端事件的,为高风险;持反对意见且反应较为强烈,可能引发矛盾冲突的,为中风险;个别反对意见为低风险。
8、送审。
将《社会稳定风险分析报告》报送相应政府主管部门审核，根据审核结果进一步完善报告。
9、备案。
将完善后的《社会稳定风险评估报告》送相应政府主管部门备案，并向项目单位送达最终的评估报告。
六、征地社会稳定风险评估报告（模板）
（一）征地项目基本情况
主要包括征地项目名称、概况；征地项目实施单位；征地社会稳定风险评估的组织实施情况，主要负责人及联系方式。
（二）征地项目的社会稳定影响分析
1、合法性。第一，征地项目的决策和实施是否符合《中华人民共和国土地管理法》及其配套的行政法规、地方性法规和规章；是否符合国家和省制定的规范性文件及其他政策文件。第二，征地项目是否符合法定程序。第三，征地项目申报要件是否齐全、真实、有效。
2、合理性。第一，征地项目的决策和实施是否符合本地区经济社会发展近期和长远规划、国土空间规划（土地利用总体规划、城乡规划）和专项规划。第二，征地项目是否反映大多数群众的意愿。第三，征地项目是否遵循公开、公平、公正原则。第四，征地项目是否能兼顾群众的现实利益和长远利益。
3、可行性。第一，征地项目的决策和实施是否经过严格的可行性论证。第二，对需要举行听证或群众要求进行听证的事项是否经过听证，措施是否完善，是否为大多数群众接受和支持。
4、安全性。第一，征地项目的各项准备工作是否充分。第二，征地补偿安置费用是否已经筹集落实。第三，征地补偿安置政策的宣传是否到位。第四，被征地农民安置途径能否落实等。
5、可控性。第一，征地项目的决策与实施，是否存在引发群体性事件、严重影响社会稳定的问题。第二，实施征地项目是否会引起被征地农民、周边居民及相关权利人的严重不满。第三，可能出现影响稳定的矛盾隐患是否在可控范围内。第四，是否有应对可能出现不稳定因素的对策措施。
（三）风险评估中发现的问题及调处化解情况
（四）突发群体性事件应急预案
1、组织领导情况（包括姓名、单位、职务、联系方式等）
2、职责分工情况
3、处置工作预案
（五）征地社会稳定风险评估结论
（六）特别事项说明
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