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低空经济｜低空经济新基建——“四网”建设法律问题分析

Published:

2025-05-21

低空经济从空中楼阁到蔚然勃发离不开新基建，低空产业发展必须满足高密度、高频次飞行需求，由此必然要求新基建具备更强的智能化和协同能力。低空经济发展离不开物理基础设施（日常起降点、紧急备降区、维保设施、试飞检测场地等）、数字基础设施（通信导航、实时监控、数字孪生、空域管理等）、能源基础设施（新能源技术，智能电网、氢/光能站）。新基建是低空经济发展的基石，对于低空经济而言的新基建，最关键的就是低空产业发展“四网”建设。

一、促进低空产业“四网”建设

低空经济的“四网建设”包括四大基础设施体系，即低空经济设施网、低空经济空联网、低空经济航路网和低空经济服务网。通过物理设施、信息交互、航行保障协同作用，共同构建起低空经济的运行框架。

（一）低空产业设施网：这是低空经济的物理载体，涵盖所有支撑低空飞行的硬件设施。

飞行器起降设施：低空飞行起降站、接驳设施、紧急备降场地、停机坪等；飞行器能源设施：充电站、能源补给站（如氢能/电能）；飞行器维护设施：检修站、飞行测试场地、保障站等。

设施网支持物流配送、应急救援、空中观光等场景的落地，例如物流无人机需依赖充电站和接驳设施实现高频次作业。这些硬件设施建设都需要场地使用权，要完成土地招拍挂和按标准设计施工建设，但若投资方不统一，设计方案多样，就会导致相互兼容出现问题。建议采用国有投资统一建设第三方运营，更有利于统一规划，综合成网，赋能更多低空产业发展。防止标准不一，升级运维繁杂，以智能化与模块化技术推动设施网建设，也有利于各类低空产业无缝连接相互促进。

（二）低空产业空联网：这是低空经济的信息枢纽，是低空经济的“信息高速公路”，由通信、导航、感知和气象等设施构成。

1.低空产业通信设施：5G-A基站、卫星通信终端。现有无线通信网络（4G/5G网络）的有效覆盖高度大致为150米左右，面对低空经济1000米高空左右范围，显然需要新的专用通信网络或低轨卫星网络。5G-A网络通过与北斗/GPS导航系统深度融合，构建“卫星+基站”双源定位架构。基准站接收卫星信号生成差分修正数据后，经由5G-A网络广播至终端，实现动态厘米级定位精度突破（误差≤3cm），满足低空飞行器起降导航等高精度需求。

2.低空产业导航设施：北斗导航系统、差分定位基站（实现空域厘米级精度），为高频高密飞行建立高精度底座；

3.低空产业感知设施：雷达、摄像头、激光雷达；

4.低空产业气象设施：实时气象监测站、风场预测系统。

超视距低空飞行人工操控适用于短距离运送，而低空经济高频高密飞行必须实现泛在、覆盖全域、实时感知。需要通过雷达、摄像头及其他应答装置实时监控低空飞行器位置、速度及环境动态，解决安全难题。利用5G通感一体化技术实现低延迟通信，支持无人机与地面系统的航线调整、避障指令交互。基于前述大数据，整合飞行大数据用于航线优化、流量管理及商业化分析。

（三）低空产业航路网：这是低空经济的航行保障，航路网是低空飞行的“数字地图”。

通过建立低空飞行调度平台，利用AI算法与知识库（空域规则）和规则库（飞行限制）建立垂类大模型；基于空联网数据动态设计航线，解决“异构、高密度、高频次”飞行冲突（例如物流无人机与载人eVTOL的路径协调）。实时监测气象变化、空域占用情况，主动调整航路以规避风险。通过AI优化算法减少绕飞距离，降低能耗成本。

（四）低空产业服务网：设立低空经济的综合监管平台，整合监管与服务的数字化系统，服务整个低空产业。提供飞行计划申报、审批、保险等一站式服务；协调多主体（政府、空管、运营商、航司）的权责与资源分配。

确保飞行活动符合空域法规，例如通过电子围栏技术限制禁飞区。聚合能源补给、维修保障、数据服务等第三方资源，形成商业生态闭环。联动救援机构处理突发事故，例如通过服务网快速定位故障无人机并调度救援。最终形成“一站式”平台，低空产业相关用户可通过单一入口完成航线申请、费用支付、保险购买等全流程操作，联动其他三网完成“需求-规划-执行”闭环。

二、低空产业四网建设法律问题

低空产业四网建设涉及复杂的法律问题，需在场地使用、空域管理、安全监管、技术标准、数据隐私等多领域完善法律框架。

（一）各地抢先发展低空经济，相互基础建设标准不兼容，造成跨域飞行存在障碍。

低空飞行器具有多样性，垂直起降固定翼飞机、倾旋翼无人机、eVTOL及直升机等等。低空经济已经被各地各级政府所重视，多地建设各自的空中交通网络过程中，由于没有统一标准和接口，未来各城市的空中交通网络可能无法实现联网，跨城市远距离运输产生障碍，存在被割裂为“低空飞行局域网”。

低空运营管理体制仍不完善，缺乏全国统一的技术规范和标准。低空划设、信息化构建、有人机与无人机的协同管理等有待突破，低空空域分类划设标准、各类空域准入条件与使用规则、通航飞行审批程序、空管服务保障模式等仍需进一步明确，相关保障服务功能亟待加强。应当尽快形成团体标准并进而上升为行业标准和国家标准。

（二）低空产业更多是利用空间使用权，但又绝非空中楼阁，需要与既有建筑（构筑）物权利人重叠，会产生权利冲突。

住宅区站点建设难以找到适当的合作主体，导致最后低空经济“融入生活最后一公里”难以落实。若与物业公司合作，因与业主建筑区划范围内共有部分共有权利行使产生冲突，本质上并未征得业主同意，存在合法合规风险。按照《民法典》第278条，“改变共有部分用途或者利用共有部分从事经营活动”属于业主共同决定事项，应当由专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决为前提，并且本事项需要经过参与表决专有部分面积四分之三以上的业主且参与表决人数四分之三以上的业主同意。物业公司作为服务方，对于住宅小区用地及设施只有管理服务义务，无法取代业主决定权，通过业主行使权利无论是相对多数还是绝对多数，实现都较为复杂。并且前述表决只是开始，后期仍需要办理相应的规划建设审批手续。

（三）低空产业需要政府及军队多方主体协同管理。

国家层面推动低空经济发展由民航局牵头，而省市发展低空经济牵头部门不一，有发改委也有交通厅，政出多头而角度各异，国家空管委也只是协调机构。

比如，《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》规定，目前微型、轻型和小型无人驾驶航空器在适飞空域内飞行无需审批，但最大起飞重量存在不超过25千克限制，显然无法实现低空经济运输功能。而中型（最大起飞重量不超过150千克）和大型（最大起飞重量超过150千克）才是低空经济的主力，但均需繁杂的审批程序，由此成为低空经济高频高密度飞行的障碍。

飞行活动申报需要民航监管、民航空管、公安治安管理、各战区空军管理系统联动。按照飞行管制责任划分为飞行管制区、飞行管制分区、机场飞行管制区。飞行空域航线对应不同区域分别需要机场飞行管制部门、分区飞行管制部门、区域飞行管制部门批准，超出飞行管制区的则需要中国人民解放军空军批准。

就低空经济现状而言，解决方式除了划定飞行空域外，应当申请固定航线。按照国家空中交通管理领导机构的规定，在固定空域内实施常态飞行活动的，可以提出长期飞行活动申请，经批准后实施，但仍应当在拟飞行前1日12时前将飞行计划报空中交通管理机构备案。

（四）空域管理标准繁杂。

根据法律规定“真高120米以上空域，空中禁区、空中限制区以及周边空域，军用航空超低空飞行空域”均应当划设管制空域。依据国家标准，非管制空域为G类和W类，真高在300米以下。

管制空域与非管制空域，二者在空间上会存在套叠。就非管制空域而言，对比济南CBD山河湖泉城“五指山”高度，约相当于后两座高楼“湖、泉”高度。

依据《通用航空飞行管制条例》规定，在划设的临时飞行空域内实施通用航空飞行活动的，可以在申请划设临时飞行空域时一并提出15天以内的短期飞行计划申请，不再逐日申请；但是每日飞行开始前和结束后，应当及时报告飞行管制部门。飞行空域和飞行计划均需要申请审批情况下，很难实现千架次或万架次高密度高频次低空飞行，是目前管理难题。

低空经济大密度飞行肯定是分层进行，但密度越大可用空间越小，重叠或穿越不同高度会造成风险管理等级提升。因此，需要进一步明确空域水平、垂直范围及使用时间。

（五）低空航空器飞行时会采集大量数据，其带来的数据泄露和侵犯隐私问题，也是低空经济发展的一大安全隐患。

低空飞行器不间断飞行中会获取大量图像、定位、人员、货物等大量数据，这些数据既有航空管理机构集中管理也分散于各运营主体，会产生数据安全和隐私保护风险。

除了《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》，还应当遵守《网络数据安全管理条例》。同时，低空经济新基建也必然会被列入“关键信息基础设施”，当然更要严格履行《关键信息基础设施安全保护条例》所述义务。

低空产业设施网是低空经济的基石，低空产业空联网是低空经济的神经，低空产业航路网是低空经济的脉络，低空产业服务网是低空经济的大脑。低空经济以新基建筑基，新基建为低空经济赋能。两者需通过政策协同、技术创新和产业融合，共同构建“空天地一体化”的立体低空经济体系，低空经济新引擎将迸发不竭动力。

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