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视点｜未经政府采购程序的合同效力认定：并非必然无效

Published:

2025-10-31

在政府采购活动中，“程序正义” 与 “交易效率” 的平衡始终是实务界难以回避的核心议题，而未履行法定采购程序签订的合同效力认定，更是司法裁判与市场交易中的高频争议焦点。此类纠纷的核心矛盾，本质是 “法定程序刚性要求” 与 “合同关系稳定性” 之间的冲突。若简单将所有程序缺失的合同认定为无效，既可能导致已履行的交易被迫恢复原状，造成财政资金浪费与资源闲置，也会破坏市场主体对交易安全的合理预期；若完全忽视程序违规，又可能纵容采购单位规避监管，引发权力寻租、财政资金滥用等风险。因此，厘清程序缺失与合同效力的法律边界，不仅是统一司法裁判标准的需要，更是保障政府采购领域公平、高效、安全运行的关键。

引言

一、政府采购范围的法定界定

合同效力讨论的前提，是准确界定政府采购项目的范围。《招标投标法》第三条规定：“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；（三）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目……”《政府采购法》第二条规定：“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为……”根据以上法律规定，必须履行政府采购程序的项目主要包括以下两类：第一类为涉及社会公共利益、公众安全的基础设施和公用事业项目；第二类为使用财政性资金采购集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的项目。

需特别强调的是，只有符合上述法定条件的项目，才产生履行政府采购程序的义务，进而可能因程序缺失引发合同效力争议。

二、效力性与管理性规定的区分

最高人民法院在《关于合同法司法解释（二）理解与适用》中提出了关于如何识别强制性规定是否构成效力性规定的司法意见：根据“强制性规定”对合同效力影响的不同，可以分为效力性规定和管理性规定，只有违反效力性强制性规定的合同才无效。对于如何识别效力性强制性规定，应当采取正反两个标准：

1.肯定性识别，首先的判断标准是该强制性规定是否明确规定了违反的后果是合同无效，如果规定了违反的后果是导致合同无效，该规定便属于效力性强制性规定；其次，法律、行政法规虽然没有规定违反将导致合同无效的，但违反该规定如使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的，也应当认定该规定是效力性强制性规定。

例如，《招标投标法》第五十条规定 “招标代理机构泄露应当保密的与招标投标活动有关的情况和资料的，或者与招标人、投标人串通损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的，处五万元以上二十五万元以下的罚款……情节严重的，暂停直至取消招标代理资格；构成犯罪的，依法追究刑事责任”，此处虽未直接说 “合同无效”，但串通招标行为直接损害公共利益，司法实践中通常认定中标合同无效。

2.否定性识别，首先，如果强制性规定的立法目的系为了实现管理的需要而设置，并非针对行为内容本身，则可认为并不属于效力性强制性规定；其次，可以从强制性规定的调整对象来判断，效力性强制性规定一般针对的都是行为内容，而管理性强制性规定很多时候单纯限制的是主体的行为资格。

例如，《政府采购法》第四十三条规定 “政府采购合同适用合同法……采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定”，其核心是通过程序规范财政资金使用，而非禁止采购合同的签订，即便程序存在瑕疵，只要合同内容不损害公共利益，仍可认定有效。

三、典型案例中的裁判逻辑

司法实践中，对“未经政府采购程序的合同效力的认定”，关键在于未履行的程序是否违反了效力性强制性规定。经检索中国裁判文书网相关案例可以发现，法院对 “未经政府采购程序的合同效力” 认定已形成主流观点：《政府采购法》中关于采购程序的规定属于管理性强制性规定，程序缺失不必然导致合同无效。

（2018）京03民终4224号案：2014 年6月，政法学院通过公开招标与北斗星公司签订《供货合同》，姚某（政法学院学生处长、院长助理）作为授权代表签字后因北斗星公司未提供担保函、家具质量不合格，2014 年 7 月姚某代表政法学院与舒雅轩公司签订《供货合同》；9 月姚某又与舒雅轩公司签订《追加学生宿舍公寓家具制作款的协议》，约定追加83万元。舒雅轩公司履约后，政法学院以 “合同未走政府采购程序、姚某无代理权、北斗星与舒雅轩恶意串通” 为由拒付83万元追加款。

法院审理认为：从立法精神来看，《政府采购法》中规定公开招标应作为政府采购的主要采购方式，但在特殊情况下政府采购可以采取单一来源方式采购，结合本案实际情况，从政法学院提供的《院党委会记录》中显示北斗星公司未能依约提供担保函时，“政法学院准备废除与北斗星公司签订的合同。后经请示市采购办答复如废除与北斗星公司的合同也只能按照518.8万元项目资金重新组织招标，如依然按照518.8万元招标则将无法保证产品质量或工期延误等问题，”结合涉诉学院搬迁工程的紧迫性和《政府采购法》的立法精神，法院认定涉诉《供货合同》合法有效。

在（2021）黑 0811 民初 957 号、（2021）陕 05 民终 3099 号案件中，法院均秉持相同观点，即：从立法精神来看，《中华人民共和国政府采购法》应为管理性强制性规定，应不属于《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》第16条所指“如果强制性规范规制的是合同行为本身即只要该合同行为发生即绝对地损害国家利益或者社会公共利益的，人民法院应当认定合同无效”的情形。

此外，（2019）苏 01 民终3832号案的判决进一步明确：判断政府采购合同效力，需区分“程序违规”与“内容违法”—— 程序违规可通过行政监管纠正（如对采购单位处以罚款），但不应直接否定合同效力；只有合同内容违反法律强制性规定（如采购违禁品、恶意串通抬高价格等），才构成无效。这一观点也与前述案例一脉相承，体现了 “优先保障交易稳定、兼顾程序纠正” 的裁判思路。

四、例外情形：少数认定合同无效的特殊场景

需注意的是，“程序缺失不必然无效” 并非绝对规则，若程序违规伴随 “内容损害公共利益”，法院仍可能认定合同无效。例如，在（2024）冀96行终8号案中，某公司为国有资产控股的公司，张某胜为谋取个人利益，利用其职务便利与永涛公司的行为构成恶意串通损害珠西公司合法权益及国家利益。法院认为：张某胜的行为属于 “恶意串通、损害国家利益” 的情形，最终判决合同无效。

结论

“未经政府采购程序的合同效力认定：并非必然无效”，这一结论的核心逻辑是 “区分效力性与管理性规定”，其背后体现了我国司法实践对 “程序正义” 与 “交易安全” 的平衡——既不纵容采购单位规避监管，也不轻易否定已履行的交易，避免资源浪费与市场秩序混乱。

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