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国际法律视野｜1660亿美元关税退款窗口已开启：中国出口企业如何把握关键机遇？

Published:

2026-03-20

2026年3月12日，美国海关与边境保护局（CBP）贸易项目执行主任布兰登·洛德向美国国际贸易法院（CIT）提交了关于IEEPA关税退款系统开发进度的最新报告。报告披露，退款申请门户网站的开发已完成70%。根据洛德提交的方案，拟议的退款流程包括四个步骤：第一，报关行或进口商需通过海关门户网站上传报关清单，海关将核验清单的准确性与文件可访问性；第二，海关接收清单后，将通过批量处理程序剔除报关单中与IEEPA相关的美国协调关税税号（HTSUS），并重新计算其他应缴关税；第三，系统将对报关单进行清算（liquidation，最终核定）或重新清算（reliquidation/重新核定），海关保留对特定报关单进行人工复核并计算利息的权利；第四，退款将按进口商及清算日期汇总后退款。

针对海关的进度报告，主审法官理查德·伊顿决定继续中止其此前发布的关于无需IEEPA关税即可清算报关单及重新清算其他报关单的命令。伊顿法官认为，海关在及时完成退款系统开发方面取得了“令人满意的进展”，并指令海关于2026年3月19日提交下一份进展报告。

一、关键时间节点回溯

要理解当前局面的来龙去脉，有必要回溯几个关键时间节点。

2月20日，美国最高法院在Learning Resources, Inc. v. Trump等合并案件中以6比3的多数意见裁定，特朗普政府依据《国际紧急经济权力法》（IEEPA）对华加征的关税属于违法，理由是征税权“仅属于国会”，总统无权通过IEEPA创设新的关税制度。这一判决从根源上否定了所谓芬太尼关税、对等关税等IEEPA系列关税的合法性。

3月4日，美国国际贸易法院在Atmus Filtration, Inc. v. United States案中发布了一项具有全国效力的命令，要求美国海关必须将已征收的IEEPA关税及相应利息退还给所有备案进口商（Importer of Record），无论这些进口商是否已单独提起诉讼。主审法官理查德·伊顿在听证会上明确表示：“这些关税自征收的第一刻起就是非法的，所有款项都必须退还。”

3月6日，美国海关向法院提交了一份由高级官员布兰登·洛德签署的声明，坦言由于技术和人力资源的限制，其现有系统无法自动识别和处理IEEPA关税的退款事宜。声明披露，涉及5300万条报关记录的1660亿美元退款需要人工拆分核算，预计需要耗费443万人工小时（相当于506年）才能完成。为此，海关提出开发一套新的自动处理流程，并承诺在45天内完成系统升级。

3月6日同日下午，伊顿法官召开闭门会议，听取了海关的实施方案。会后，法官暂时中止了要求海关立即执行退款的部分命令，以便给系统开发留出时间，但明确表示“时钟正在滴答作响”，未动摇进口商有权获得退款的核心裁定。

3月12日，海关如期向法院提交了进展报告。报告披露，新系统的四个核心组件开发进度已达到40%至80%，并将在“接下来几周内”进行进一步性能测试。海关表示“有信心”在4月底前使新系统上线。

二、退款系统详解：CAPE四组件功能与开发进度

根据洛德向法院提交的报告，美国海关正在自动化商业环境（Automated Commercial Environment, ACE）系统内开发一套名为“入境汇总管理与处理系统”（Consolidated Administration and Processing of Entries, CAPE）的新功能，专门用于处理IEEPA关税退款事宜。该系统由四个集成组件构成，截至3月11日的开发进度如下：

2.1 索赔门户组件（Claim Portal）——70%完成

该组件是基于网络的入口，供进口商和报关行提交退款索赔（称为“索赔声明”）。索赔声明提交后，ACE系统将进行文件核验，包括确认所有必要信息是否完整、提交者是否为备案进口商（Importer of Record），以及所列的入境汇总（entry summary）是否在ACE系统内存在。用户界面已开发完成，目前正在进行验证程序和相关错误信息反馈的编程工作。

2.2 批量处理组件（Mass Processing）——40%完成

该组件将自动从索赔门户提交并核验通过的入境汇总中剔除任何适用的IEEPA关税税号，然后运行关税计算核验。目前海关正专注于自动化入境汇总更新流程及相关核验的开发。

2.3 清算/重新清算组件（Liquidation/Reliquidation）——80%完成

该组件将自动将已接收的索赔声明中确定的报关单设置为在特定天数后进行清算（liquidation）或重新清算（reliquidation），并允许海关在需要时进行人工复核。海关还在开发简化所需机构审查的功能。值得注意的是，这些清算将安排在周一至周四进行，而非传统的每周五集中清算。

2.4 退款组件（Refund）——60%完成

一旦已接受索赔声明中的入境汇总达到预定的清算或重新清算日期，它们将被引导至ACE收款退款模块内的CAPE特定退款流程。该组件将按清算或重新清算日期以及备案进口商或其指定方汇总退款。

2.5 第一阶段排除情形

需要特别注意的是，CAPE系统第一阶段将能够处理大部分已缴纳IEEPA关税的正式和非正式入境记录，但以下三类报关单将被排除在外：第一，涉及反倾销税（AD）或反补贴税（CVD）的未清算报关单；第二，在ACE系统中清算状态为“暂停”“延长”或“审查中”的报关单；第三，某些其他类型，如仓库提货、已申请退税的报关单等。海关计划在后续阶段增加功能以处理这些更复杂的情况。

三、企业必须立即启动的准备工作

尽管新系统预计将于4月底前上线，但企业绝不能等到系统上线后才开始行动。根据本所与美国合作律师的沟通，以下准备工作应当立即启动：

3.1 设置电子收款账户（ACH）

自2026年2月6日起，美国海关所有退款仅以电子方式通过自动清算所（Automated Clearing House, ACH）发放。进口商必须在ACE系统中提供自动清算所账户信息，才能接收电子退款。截至3月4日，33万余家相关进口商中，仅2.1万余家完成了电子退税账户设置。未完成此步骤的企业，其退款申请将被系统拒绝。

3.2 梳理历史报关数据

即将上线的ACE流程将要求进口商提交一份已缴纳IEEPA关税的报关单清单。洛德在声明中指出，进口商经常将IEEPA关税和常规关税合并申报在同一条入境汇总线上，而非按照海关指引针对每个具体税号分别申报应缴税款。因此，在提交索赔声明前，识别确切的IEEPA税款金额可能需要详细的人工复核。建议企业从ACE系统提取所有涉及IEEPA关税的报关数据，编制受影响报关单清单，包括入境编号、入境日期、支付金额、产品分类、清算日期等信息，并收集商业发票、入境摘要、付款证明、报关行记录等证明文件。

3.3 监控清算状态与时效

对于未清算报关单，可通过“报关后更正”（Post Summary Correction, PSC）程序申请调整，通常需在入境后300天内、且不得晚于计划清算日前15天提交。对于已清算但仍在180天异议期（protest period）内的报关单，需立即提交正式异议申请（protest）以保留退税资格。

四、司法救济路径：为何单独起诉仍有必要

虽然伊顿法官在3月4日的命令中明确要求海关向所有备案进口商退税，无论是否已提起诉讼，但根据本所与美国合作律师的沟通，涉及金额较大的企业仍应考虑单独提起诉讼，理由如下：

4.1 政府立场明确

在Atmus案审理中，美国司法部的律师明确主张，对于报关单已清算的进口商，必须自行提起诉讼（'absolutely have to come to the court'）方可获得退款。根据GAVA Group报道：“司法部主张，进口商若其报关单已经清算，可能需要提起诉讼才能获得退款。”

4.2 上诉风险较高

美国政府保留了在2026年5月4日之前对国际贸易法院裁决提起上诉的权利。业界普遍预期政府上诉的概率较高，上诉理由可能包括国际贸易法院是否有权给予非诉讼当事人普适性救济。美国联邦巡回上诉法院在之前的V.O.S. Selections案中，曾撤销过国际贸易法院的全国性禁令。一旦上诉成功并获中止执行，已单独起诉的进口商在二审中仍可继续主张权利，而未起诉者可能被排除在司法救济之外。

4.3 优先地位与强制执行权

获得法院判决的进口商具有强制执行权——若海关对退款实施方式产生争议，包括合格报关单范围、关税计算方式或退款时间安排，仅诉讼当事方有权向国际贸易法院申请强制执行或澄清争议。非当事方公司挑战海关实施方式的能力将受到限制。

4.4 企业分层建议

对于涉及税款较高的大型企业，美国律所建议及时依据28 U.S.C. §1581（i）提起诉讼，争取优先处理。对于中型企业，可在完成电子退税备案的同时，采取提起抗议程序或加入行业协会集体诉讼的方式维权。对于小型企业，可在完成电子退税备案后，通过提起抗议程序等待统一退款。

五、退税主体资格认定与合同条款优化

5.1 退税主体资格

在美国海关法律体系中，退税权利由备案进口商（Importer of Record）独享，即在报关单上列名、对进口合规负责并实际承担关税缴纳义务的实体。对中国企业而言，需区分以下情形：

第一种情形：中国企业在美设有子公司，且该子公司担任备案进口商。此时子公司可以直接作为法定主体向美国海关申请退税，退税款项归属子公司，后续可通过跨境利润分配或合同安排将资金回流国内。

第二种情形：报关行或货代以自身名义代为报关。此时备案进口商为报关行，退税申请需以报关行名义进行，中国企业应审阅与报关行的合同和委托文件，是否明确退税款项的归属。

第三种情形：美国本土买方担任备案进口商。这是中国出口企业最常遇到的情况。中国企业虽无法直接向美国政府主张权利，但可以通过以下方式实现利益协调：

1. 合同约定：审阅贸易合同中是否有退税分配条款，比如是否约定进口方作为备案进口商获得任何关税退款（含利息），在收到后约定期限内，按出口方实际承担的关税成本比例返还相应款项。

2. 事后协商：收集实际承担关税成本的证据（如价格调整记录、附加费支付凭证等），与进口商基于善意和公平原则进行协商，从长期商业合作角度分享退税利益，或在未来合作中获得机会或让利。

5.2 合同条款优化建议

此次IEEPA关税的撤销，充分暴露了美国关税政策的高度不确定性。中国出口企业应借此机会，全面审查并优化对美出口合同中的关税相关条款：

第一，退税分配条款。约定若进口方作为备案进口商因合同项下货物获得任何关税退款（包括本金和利息），应在收到退款后约定期限内，按出口方实际承担的关税成本比例向出口方返还相应款项。同时，进口方应在收到退款后及时书面通知出口方并提供退税凭证。

第二，关税风险隔离条款。明确货物进口至美国所产生的一切关税，法定缴纳义务均由进口方单独承担。出口方无任何法定纳税或补缴义务，也不对进口方的退税申请承担任何担保或连带责任。

第三，付款独立性条款。明确进口方支付货款的义务独立于任何关税争议，进口方不得以关税未退税、退税延迟等任何理由拖欠或抵扣货款。

六、其他关税工具仍在生效

需要清醒认识到，IEEPA关税的撤销并不意味着美国对华关税壁垒的消失。当前对美出口面临的主要关税包括多个层面：

依据1974年贸易法第122条，美国政府自2026年2月24日起对全球所有贸易伙伴加征10%的临时进口附加费（surcharge），有效期至7月24日。这是IEEPA关税被裁定违法后，政府立即启用的替代工具，适用于2月24日及之后进境的货物。

依据1974年贸易法第301条，美国贸易代表办公室维持了对约3700亿美元中国商品的加征关税，税率在7.5%至25%之间，覆盖航空航天、信息通信、机械装备等核心品类。2026年3月11日至12日，美国贸易代表办公室启动了新一轮301调查，针对15个国家及欧盟的“结构性产能过剩”问题，以及60个贸易伙伴的“强迫劳动”（forced labor）问题。

依据1962年贸易扩展法第232条，美国对进口钢铁产品加征25%关税，对铝产品加征10%关税，对铜产品加征50%关税，且征税范围不断扩大至含钢铝的下游制成品。

此外，反倾销税（AD）与反补贴税（CVD）仍是常态化贸易救济工具，目前美国对华生效的双反税令已超百项。

七、结语：从被动应对到主动管理

美国最高法院的判决已从根本上否定IEEPA关税的合法性，退税事宜正式进入实操阶段。截至3月18日，海关CAPE系统开发进度良好，法院持续监督，企业窗口期已然开启。建议中国企业立即梳理历史报关单、准确判断清算状态、设置电子收款账户、完善未来合同条款，这四项行动应当同步推进。

对于涉及金额较大的企业，单独提起诉讼虽成本较高，但可在后续可能的政府上诉中占据主动地位；对于中小企业，可通过提交抗议或加入集体诉讼分摊成本，同时完成电子退税账户设置等待统一退款。

如企业对IEEPA关税退款有任何疑问，建议聘请专业律所协助审查相关合同、评估诉讼策略。

注释：

[1] Thompson Hine LLP, "CBP Reports Progress on IEEPA Refund Process" (Mar. 13, 2026).

[2] The National Law Review, "What Every Multinational Should Know About the Court of International Trade's Order to Refund all IEEPA Tariffs" (Mar. 5, 2026).

[3] Neville Peterson LLP, "IEEPA Tariffs Refunds Update" (Mar. 9, 2026).

[4] Trade Law Daily, "CIT Judge Finds CBP Progress on IEEPA Refunds Satisfactory; Some Aspects 70 to 80% Done" (Mar. 12, 2026).

[5] Trade Law Daily, "What Every Multinational Should Know About the Court of International Trade's Order to Refund all IEEPA Tariffs" (Mar. 6, 2026).

[6] Neville Peterson LLP, "Court of International Trade Orders All IEEPA Tariffs Refunded: Will it Stick?" (Mar. 5, 2026).

[7] Troutman Pepper Locke, "CBP Moving to Fully Electronic Refunds: What Importers Need to Know Now" (Jan. 13, 2026)

[8] U.S. Customs and Border Protection, CSMS #67834313 and CSMS #67844987 (Feb. 2026).

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