新闻中心

NEWS CENTER

首页

视点｜公共数据授权运营法律问题研究——国家顶层设计与地方实践交融分析

Published:

2026-07-22

数据已经被定性为促进生产力发展的“第五要素”，但有数据无运营，就无法实现有效流通，数据脱离市场资源配置途径，只能望“数”兴叹，这既是堵点也是痛点。如何破局？从数据产生主体来看，可以分为私域数据和公域数据。个人数据和企业数据可以视为私域数据，此类数据持有者出于隐私、安全或竞争地位考虑，实现数据高效流通的动机并不强烈；而公域数据则天然具备共享、开放、赋能的使命，让公域数据首先发挥价值，并吸引私域数据加入，不断实现参与主体共享共赢，就能让数据成为名实相副的“第五要素”。本文探讨的公域数据就是公共数据。

公共数据是各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的具有利用价值的数据集合，占全社会数据资源总量的约80%，是数字经济时代国家重要的基础性战略资源。2024年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快公共数据资源开发利用的意见》⑴，明确提出“鼓励探索公共数据授权运营”“落实数据产权结构性分置制度要求，探索建立公共数据分类分级授权机制”。这一文件出台本身就是对各省市长期实践的归纳和总结。2025年初，国家发展改革委、国家数据局相继出台《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》⑵和《公共数据资源登记管理暂行办法》⑶，标志着公共数据授权运营从地方探索进入国家制度规范阶段。

公共数据作为国家基础性战略资源，授权运营是实现数据要素市场化配置的关键路径。至今全国已累计有17个以上省（自治区、直辖市）发布公共数据授权运营专门政策文件，并形成了统一授权、分场景授权和分级授权三类主要模式；在收费机制方面，国家发改委、国家数据局于2025年1月发布《关于建立公共数据资源授权运营价格形成机制的通知》⑷，2026年4月23日，财政部为探索公共数据资源会计处理方法，推动公共数据资源科学化管理，决定在北京市、河北省、辽宁省、上海市、浙江省、安徽省、福建省、青岛市、重庆市、四川省等地区组织开展行政事业单位公共数据资源治理成本归集试点工作，为公共数据授权运营及收益分配开始破冰。⑸

法律制度的构建明显滞后于实践发展，在蓬勃发展的表象之下，数据产权界定模糊、授权运营法律性质不明、垄断风险突出、收益分配机制缺失、安全监管体系薄弱等法律问题日益成为制约公共数据授权运营可持续发展的核心瓶颈。公共数据授权运营分析必须开启国家顶层设计与地方实践的双重视角，在二者对流、碰撞和融合中，对公共数据授权运营的法律问题进行系统性分析，以期提出相应的制度完善建议。

一、公共数据授权运营的法律制度框架

（一）国家层面政策法规体系

当前，我国公共数据授权运营的法律制度框架呈现“政策引领、规范配套、地方探索”的层级结构。在顶层设计层面，2022年12月《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（“数据二十条”）首次提出建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权“三权分置”的产权运行机制，为公共数据授权运营奠定了产权制度基础。这一奠基性文件对应于三权，分别表述为“数据资源”“数据”和“数据产品”，这是众多阅读该文件人易忽视的问题，这其实是从经济学角度阐释了数据要素如何进入市场。“数据资源”只是数据未加工之前的原始状态，而“数据产品”则是数据资源加工之后由数据进阶为数据产品，从“数据资源”到“数据产品”的跃迁，就实现了“数据可用不可见”设想，从而兼顾安全与效率，让数据资源持有者能放心地清洗、整理、归集数据资源，对于授权运营而言就成为了“源头活水”。介于“数据资源”与“数据产品”间的“数据”就是授权运营的核心资源。

2024年9月《关于加快公共数据资源开发利用的意见》进一步将授权运营定位为公共数据开发利用的主渠道，明确要求“探索将授权运营纳入‘三重一大’决策范围”，并确立了整体授权、分领域授权、依场景授权等模式选择。在配套规范层面，2025年颁布的《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》对授权运营的实施机构、运营机构、实施方案编制、协议管理、运营管理等作出系统性规定，特别强调“开展授权运营活动，不得滥用行政权力或市场支配地位排除、限制竞争”。同期施行的《公共数据资源登记管理暂行办法》则建立了全国一体化的登记体系，要求对纳入授权运营范围的公共数据资源实行三年有效期的登记管理。

（二）地方公共数据授权运营模式探索

地方层面则百花齐放，放手开展满足本地要求的不同模式。各地基于自身数据资源禀赋、发展需求及发展环境，形成了不同的授权运营模式：

上海福建整体授权模式：其采用全省统一授权方式，由国资背景的数据集团承担全域数据运营。上海市将当地所有公共数据整体授权给上海数据集团，有利于数据加速融合汇聚和统一管理。此种模式过度依赖单一主体推动发展，单一主体能力不足将限制整个区域公共数据授权运营。若该单一主体过度强悍，又会存在涉嫌数据垄断之嫌，需要匹配全国统一市场节奏进行适时调整。

许多地方直接参照国有资产管理模式推进公共数据授权运营，将数据资源等同于有形国有资产进行处置。但数据具有非排他性、可复制性和价值不确定性等特征，与传统国有资产存在本质差异，该模式的合法性饱受质疑。法律性质不清影响着授权运营的制度构建、权利义务分配和合法性控制。

北京分领域授权模式：北京市设立金融数据专区、健康医疗大数据中心等专业领域运营机构，由行业主管部门按领域划分授权范围。该模式强化了行业主管部门责任，便于本领域数据上下贯通融合，但可能形成新的“数据烟囱”或“数据孤岛”，导致数据互联互通出现问题。

杭州依场景授权模式：杭州市基于扎实的技术支撑，实现围绕特定应用场景（如普惠金融、城市交通治理）定向授权，通过“公告—申请—评审—准入”方式公开征集各场景领域的不同授权运营主体，精准匹配市场需求。

多省域探索混合模式：赣川皖等省采取“整体授权+分领域授权+依场景授权”相结合的方式。江西省要求原则上以整体授权为主，确有需要的可开展分领域授权；四川省允许按程序开展分领域授权或“一场景一授权”。

镇江两级主体模式：镇江市采用“两级主体、分级授权”模式，一级运营主体承担全市公共数据授权运营，二级开发主体基于应用场景在一级主体搭建的平台上进行数据产品开发，实现了“原始数据不出域、数据可用不可见”的安全目标。该种模式看起来更贴合中央政策设计思路。

从国家顶层设计来看，国家对于数据战略的贯彻具有高度紧迫性，尤其是从经济发展和市场要素配置经济角度作出开创性规划。地方模式则依赖于各地自身特点，寻求自身公共数据运营的模式及突破。从前述国家政策顶层设计方向与地方各种模式探索来看，二者并不完全相符。实践检验政策的普适性，政策再调整也将肯定地方探索，二者最终会走向交融。但问题是如何实现交融，要扬弃何种实践成果呢？则需要进一步分析。

二、公共数据授权运营核心法律问题

（一）数据产权界定模糊：“三权分置”的法律效力困境

“数据二十条”提出的“三权分置”中的“三权”——数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权构造，虽为公共数据产权配置提供了政策指引，但其法律效力层级不足，导致实践中权属冲突频发。

首先，分立的“三权”更接近经济学意义，难以明确其法律属性。

《中华人民共和国民法典》第127条仅原则性规定“法律对数据、网络虚拟财产的保护有规定的，依照其规定”，这一开放性条款，已经为数据立法做好了类似“API”调用接口，但民法典并未确立数据的独立权利类型，在缺乏上位法支撑的情况下，“三权分置”本质上属于政策倡导而非法律确权，难以消解第三方的权利主张。

其次，政府和公共管理机构并不生产数据，而是“数据搬运者”。

公共数据的“公”属性决定了其“取之于民、用之于民”的天然特性。公共数据确权机制不健全，授权经营过程中导致委托方与受托方权利义务边界模糊。部分地方将公共数据作为国有资产授权给国有企业运营，收集、清洗、标注和归集过程中肯定耗费了国有资产才完成，但这是履行职能过程中的必然，换句话讲由此产生的数据集不过是履行职能的“副产品”，但数据持有者并不等同于数据所有人，“国有资产”定位与数据的非排他性、非竞争性、数据公有公用性等特征存在龃龉，易引发相应纠纷。

第三，授权运营协议中权属条款效力待定。

《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》要求在协议内容中明确“资产权属，包括软硬件设备、公共数据产品和服务的权属”，但未给出原则性指导意见。实践中，运营机构投资建设的公共数据产品是否归其所有、授权期限届满后数据产品如何处置等问题缺乏统一规则。这如何与三权分置中的数据产品经营权相融合，怎样解析数据产品经营权内容。

（二）授权运营法律性质不明：行政协议与民事合同的定性争议

基于公共数据来源于政府或公共职能机构履职，公共数据授权运营协议存在行政协议还是民事合同之争，其法律性质是制约其合法性控制的基础性问题，但现行规范对此无明确定性。

从法律特征分析，公共数据授权运营协议符合行政协议的核心要件：一是协议目的具有公益性，即“促进公共数据资源合规高效开发利用”；二是协议一方为行政机关或法律授权的组织；三是协议内容涉及公共数据这一公共资源的配置，具有行政法上的权利义务内容。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》此类协议宜认定为行政协议，但实践中大量授权运营协议被当作民事合同处理。

由此引发法律适用困境：行政协议需接受行政法上的合法性审查，而民事合同主要适用意思自治原则；行政协议争议可通过行政诉讼解决，而民事合同争议只能通过民事诉讼解决；收益分配条款的效力审查缺乏明确标准，若认定为民事合同，则政府作为授权方可能利用优势地位制定显失公平的收益分配条款，比如价格形成机制的政府制定最高准许收入与经营主体自行备案上限许可费。

（三）垄断与公平竞争风险：从“柠檬查”案看独家授权的负面效应

公共数据授权运营以扩大数据开放、促进数据流通为目的，但“授权”本身具有的封闭性特征与开放目标之间存在矛盾。若制度设计不当，极易导致行政性垄断或市场支配地位滥用。

2022年，北京市知识产权法院受理的（2022）京73民初1330号“柠檬查”案，是国内首例公共数据反垄断诉讼案。原告上海彧菡汽车科技有限公司诉称，被告北京与车行信息技术有限公司运营的“柠檬查”平台获得全国车险信息平台的数据独家授权后，利用市场支配地位对数据查询服务收取不公平高价（非会员32元/次，会员28元/次），构成滥用市场支配地位。该案虽以和解撤诉告终，但暴露出独家授权模式下公共数据垄断的深层风险。全国多地出现地方数据集团独家运营现象，这种单一主体授权模式虽可避免重复建设、降低安全风险，但实质上形成了区域数据壁垒，与《反垄断法》中关于“行政机关不得滥用行政权力排除、限制竞争”的规定存在冲突。2024年上海“债券声讯经纪实时交易数据涉垄断案件”进一步表明，数据独家授权引发的垄断问题已从公共数据领域扩展至金融数据领域。

（四）收益分配机制缺失：数字分配正义的实现困境

收益分配是公共数据授权运营中最敏感也最具争议的法律问题。《关于加快公共数据资源开发利用的意见》提出“加快建立符合公共数据要素特性的价格形成机制”，但具体规则仍需探索。

第一，政府与运营主体之间的收益分配比例模糊。

当前价格形成机制偏重成本补偿、弱化市场因素，导致“合理盈利”体现不充分。授权主体与运营主体之间的收益分配比例缺乏明确规定，加之政府与国资背景运营主体存在“父子关系”，政府具有高比例分享收益、快速形成“数据财政”收入的倾向。实践中多数大数据集团或城投公司都在自带干粮、亏钱运行，运营机构收益分享面临较高风险。

第二，数据来源者收益权存疑。

《数据二十条》提出了“数据来源者”概念，明确需充分保护其合法权益，但仅确认其“知情同意”“获取或复制”的权利，并未提及收益权。在公共数据授权运营中，大量数据来源于公民个人和企业的信息提供，但其能否参与收益分配、如何分配均缺乏法律依据。尤其是当运营中出现“取之于民”而用之于营利情形，出现底层逻辑难以弥合的公平争议。

第三，收益分配缺乏动态调整机制。

数据价值因持有主体、利用能力和时间维度而异，但现行规则未建立适应市场变化的动态调整机制。褚睿刚⑹提出的“三阶构造”理论认为，应区分初次分配（授权主体与运营主体、运营主体与使用主体通过合同协议完成）、再分配（数据来源主体经由税收、社会保障实现）和三次分配（借助公益道德力量实现），该种理论从国家社会整体运转角度给出答案，但三阶段周期长环节多，未必真能实现动态调整功能。

（五）数据安全与个人信息保护：全流程合规的系统性挑战

公共数据授权运营涉及数据收集、存储、加工、传输、提供、公开的全生命周期，安全合规风险贯穿始终。

一是数据泄露与信息安全风险。

公共数据往往涉及国家安全、商业秘密和个人隐私，在授权运营的多主体流转中，任何环节的技术漏洞或管理疏忽都可能导致严重后果。据统计，在数据存储和传输环节，因技术漏洞导致的数据安全事件占比达30%左右。当大量数据集合并转递过程中极易发生泄漏事件，一旦出现安全问题后矫枉过正，马上就影响授权运营市场效果。

二是匿名化处理标准不统一。

现行法律虽要求对个人信息进行匿名化处理后方可授权运营，但匿名化的技术标准缺乏统一规范。传统匿名化处理技术易被反向识别和破解，无法真正满足市场化运营对隐私保护的需求。《个人信息保护法》第73条对“匿名化”指“无法识别特定自然人且不能复原”，随着人工智能AIGC技术发展，在技术层面难以完全避免，导致运营机构面临合规风险。

三是隐私保护与数据利用的界限模糊。

公共数据资源中包含大量个人数据和敏感信息，现有法律虽规定原则，但具体授权运营时个人隐私保护与数据共享利用之间的界限尚不明晰。运营机构在数据加工过程中可能进行过度画像、精准营销，甚至非法牟利，严重破坏数据使用秩序。

（六）监管机制与退出机制不完善：可持续运营的制度短板

一是“建运分离”原则缺失。

运营机构投资建设的公共数据基础设施和数据产品，在合约到期、评估不合格或自行解约时如何移交，缺乏明确规则。若运营机构退出导致数据产品断供，将严重影响下游用户的合法权益和数据市场的稳定性。

二是跨部门协同监管缺位。

公共数据授权运营涉及数据管理部门、行业主管部门、网信部门、市场监管部门、财政部门等多个主体，但现行监管体系尚未形成有效的协同机制。监管职责边界模糊，数据安全风险事件出现时责任划分不清，影响快速响应与处理。

三是运营机构准入与退出标准不统一。

各地对运营机构的资质要求、技术能力、安全水平等准入条件差异较大，部分地方为吸引企业参与可能在授权协议中作出过度让步，而另一些地方则可能设置不合理的门槛，导致不公平竞争。

三、地方实践中的法律风险分析

（一）模式选择中的法律冲突

不同授权运营模式的选择直接影响法律关系的构建。整体授权模式下，单一运营主体易形成区域数据垄断，与《反垄断法》产生冲突；分领域授权模式下，多部门协调成本高，可能出现监管真空；依场景授权模式下，“一场景一审议”的程序要求增加了行政成本，且场景边界模糊可能导致授权范围争议。以贵州为例，其要求“原则上以整体授权为主”，但“确有需要的”可开展分领域授权，这种模糊表述为实践中的模式选择争议埋下隐患。

（二）运营主体准入与资质审查

各地对运营主体的准入条件规定不一。贵州省要求运营机构具备“授权运营空间建设及运营能力、数据安全保障、风险监测、应急处置能力”等六项条件；北京市则要求金融数据专区运营机构具备特定行业资质。这种标准差异导致跨区域运营主体面临合规成本，也不利于全国统一数据市场的形成。更值得关注的是，当前运营主体以国有企业为主，民营企业参与度不足，可能抑制市场活力。

（三）数据产品权属与再开发限制

现有政策禁止运营机构“参与已交付数据的再开发”，但对“再开发”的界定不明确。在混合授权模式下，一级运营主体对原始数据进行初级加工后，二级开发主体进行深度开发，最终数据产品的权属如何划分、一级主体是否享有后续收益权等问题缺乏规则。

（四）价格形成机制的合规性

《关于建立公共数据资源授权运营价格形成机制的通知》提出“建立分级分类的价格形成机制”，但具体操作细则不明确。用于公共治理、公益事业的数据产品和服务实行有条件无偿使用，用于产业发展、行业发展的实行政府指导定价管理。然而，“政府指导定价”与《价格法》中政府定价、政府指导价的适用范围如何衔接、定价程序如何保障运营主体的合理利润，均缺乏细化规则。

四、完善公共数据授权运营法律制度的建议

（一）明确法律属性：确立行政协议性质并完善规则体系

建议在《公共数据资源授权运营管理条例》或相关立法中明确授权运营协议的行政协议性质，适用《行政协议司法解释》的合法性审查标准。同时，借鉴PPP模式立法经验，建立授权运营协议的标准文本制度，对授权内容、权利义务、收益分配、安全责任、退出机制等核心条款进行强制性规范，防止政府利用优势地位制定显失公平的条款。

（二）完善产权制度：推进“三权分置”立法化

建议在《数据安全法》或专门的数据产权立法中，将“三权分置”从政策倡导上升为法律制度。明确公共数据资源持有权归政府或公共机构所有，数据加工使用权和产品经营权可通过授权方式让渡。同时，确立“建运分离”原则，规定运营机构仅享有运营期间的收益权，不享有数据产品所有权，退出时应移交数据产品和相关基础设施。

（三）构建反垄断合规体系

建议在授权运营实施方案的可行性论证中增加反垄断评估专项内容，对独家授权的必要性、市场影响、替代方案等进行充分论证。建立授权运营情况的信息披露机制，公开授权对象、内容、范围和时限，接受社会监督。明确运营机构不得实施垄断协议、滥用市场支配地位等行为的法律责任，并与《反垄断法》有效衔接。

（四）建立科学的收益分配机制

优化“三阶分配”理论构建合理收益分配制度：初次分配阶段，授权主体与运营主体通过协议约定收益分成比例，应充分考虑数据开发成本、市场风险、社会贡献等因素；再分配阶段，通过税收、财政转移支付等方式，将部分收益反哺数据来源部门和公共数据基础设施建设；三次分配阶段，鼓励运营机构通过公益捐赠、开放部分数据产品等方式回馈社会。同时，建立收益分配的动态调整机制，根据市场变化定期评估和调整分配比例。

（五）健全全流程安全监管体系

建议建立覆盖数据全生命周期的安全风险评估制度，在授权前进行数据安全评估，在运营中实施持续监测，在退出时进行安全审计。制定统一的匿名化技术标准和认证体系，推动隐私计算、联邦学习等新技术在授权运营中的应用。建立跨部门协同监管机制，明确数据管理部门、网信部门、市场监管部门、行业主管部门的职责分工和协作程序。

（六）优化多元协同治理结构

建议构建“政府主导、企业运营、社会监督、公众参与”的多元治理格局。政府负责规则制定、授权管理和监督执法；运营机构负责数据产品开发和市场服务；行业协会负责自律管理和标准制定；公众通过异议机制、举报渠道等参与监督。建立授权运营的绩效考核和第三方评估制度，将数据开放程度、产品质量、安全水平、社会效益等纳入评估指标。

五、结语

公共数据授权运营是数字时代政府治理和市场机制结合的重要探索，其健康发展离不开完善的法律制度保障。我国公共数据授权运营正处于从“野蛮生长”向“规范发展”转型的关键期，产权界定、法律性质、垄断防控、收益分配、安全监管等法律问题的解决，直接关系到公共数据要素价值的充分释放和数据要素市场的成熟完善，应加快推动公共数据授权运营的专门立法，为数字经济高质量发展和国家治理现代化提供坚实的法治支撑。

注释：

1.《中共中央办公厅国务院办公厅关于加快公共数据资源开发利用的意见》

中共中央办公厅,国务院办公厅2024.09.21发布并实施

2.国家发展改革委国家数据局关于印发《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》的通知国家发展和改革委员会,国家数据局发改数据规〔2025〕27号2025.01.08发布

3.国家发展改革委国家数据局关于印发《公共数据资源登记管理暂行办法》的通知国家发展和改革委员会,国家数据局发改数据规〔2025〕26号2025.01.08发布2025.03.01实施

4.《国家发展改革委国家数据局关于建立公共数据资源授权运营价格形成机制的通知》国家发展和改革委员会,国家数据局发改价格〔2025〕65号2025.01.16发布2025.03.01实施

5.《财政部关于开展公共数据资源治理成本归集试点工作的通知》财政部财会〔2026〕5号2026.04.23发布并实施

6.褚睿刚.《论公共数据授权运营收益分配的政府参与》《东方法学》2026年第2期.

关键词：

视点｜人社部56号令落地超龄返聘用工合规与维权全指引

民商视角｜浅析原配起诉第三者案由选择的依据

视点｜人社部56号令落地超龄返聘用工合规与维权全指引

民商视角｜浅析原配起诉第三者案由选择的依据