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视点｜国有企业非公开协议增资适用性分析

Published:

2026-09-07

在国有企业股权投资、国有资产优化布局等经济行为中，国有企业增资行为作为实现上述目的的重要手段和途径，在实践中较为常见。按照《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委、财政部令第32号，以下简称“32号文”）规定，国有企业增资原则上需要公开征集投资人，即通过产权交易机构网站对外披露信息公开征集投资方。通过公开征集投资人的方式存在时间周期长、程序复杂、不可控因素较多等弊端，因此，实践中多数国有企业倾向于通过非公开协议的方式实现增资。然而，由于非公开协议增资打破了国有资产交易行为的公开透明的原则，交易风险相对较高，因此，国资监管机构对于非公开协议增资行为的适用条件和主体进行了严格限制。

一、关于国有企业非公开协议增资的规定

国有企业增资行为主要根据32号文第三章的内容加以规范，其中关于国有企业非公开协议增资适用范围的规定主要为：

第四十五条以下情形经同级国资监管机构批准，可以采取非公开协议方式进行增资：（一）因国有资本布局结构调整需要，由特定的国有及国有控股企业或国有实际控制企业参与增资；（二）因国家出资企业与特定投资方建立战略合作伙伴或利益共同体需要，由该投资方参与国家出资企业或其子企业增资。

第四十六条以下情形经国家出资企业审议决策，可以采取非公开协议方式进行增资：（一）国家出资企业直接或指定其控股、实际控制的其他子企业参与增资；（二）企业债权转为股权；（三）企业原股东增资。

二、关于审批主体的分析

32号文将非公开协议增资行为划分了两类审批主体，一是需要同级国资监管部门审批的行为；二是国家出资企业审议的行为，对二者的理解在实践中存在一些争议需要进一步明确。具体而言：

（一）同级国资监管部门

就同级国资监管部门而言，在主体层级上，根据国资委“关于32号令第四十五条‘同级国资监管机构’如何理解的问题咨询”的答复，同级国资监管部门指对被增资企业所属的国家出资企业履行出资人职责的同级国资监管机构。该答复理解较为复杂，具体案例展示更为直观，如县财政局批复其直接出资企业A对其子公司B的增资行为。

在主体类型上，审批主体是直接履行出资人职责的国资监管机构，如各级国资委、财政部门等，其中财政部门主要是针对国有金融资产的管理履行出资人职责。另外，由于历史遗留等原因，存在行业主管部门作为出资人的情况，如科技局管理的全民所有制企业、城管部门设立的污水处理厂等。针对这种情况，行业主管部门应当作为同级国资监管部门，履行相应审批决策程序。

（二）国家出资企业

就国家出资企业而言，多指由国资监管部门直接履行出资人职责的公司。然而，在实践中，有些财政部门作为出资人以合伙企业的形式设立政府投资引导基金或其他目的的合伙企业，以及上文提到的行业主管部门设立的全民所有制企业，该等企业能否作为审议决策主体没有明确规定。但是，国资委在“关于‘国家出资企业’如何定义的问题咨询”答复中明确，根据《中华人民共和国企业国有资产法》有关规定，国家出资企业是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股、国有资本参股公司。《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委财政部令第32号）中的国家出资企业的规定与《中华人民共和国企业国有资产法》一致，是指各级国资监管机构代表本级人民政府履行出资人职责的企业，即一级企业，不包含子企业。上述答复中国资委将国有独资企业、国有独资公司作为并列关系看待，可以进一步推导出国有企业包括合伙制企业和全民所有制企业，不限于公司制国有企业。

因此，结合上述分析，国家出资企业作为非公开协议增资审批主体类型包括公司制国有企业、合伙企业、全民所有制企业。其中，合伙企业的主体类型也仅限于其作为审批主体资格，而不能作为被规范的主体，下文将详细分析。

三、关于同级国资监管机构批准范围的分析

根据32号文第四十五条规定，以下情形经同级国资监管机构批准，可以采取非公开协议方式进行增资：（一）因国有资本布局结构调整需要，由特定的国有及国有控股企业或国有实际控制企业参与增资；（二）因国家出资企业与特定投资方建立战略合作伙伴或利益共同体需要，由该投资方参与国家出资企业或其子企业增资。具体而言：

（一）因国有资本布局结构调整需要，由特定的国有及国有控股企业或国有实际控制企业参与增资

该条内涵两个适用条件，一是动因条件，即因国有资本布局结构调整需要；二是主体条件，即由特定的国有及国有控股企业或国有实际控制企业参与增资。就动因条件而言，结合当前国家深入推进国有资本“三个集中”的布局导向，即向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中。与“三个集中”方向一致的国有资本重组整合，均应符合“因国有资本布局结构调整需要”的动因要求。

就主体条件而言，“特定的”主要包括行业领域特定（如安全、能源、通信等）、资质资格特定（如特殊金融牌照）等情况，如近年来，国家先后组建的中国航发、国家管网集团、中国星网、中国电气装备、中国雅江集团等一批重要骨干企业。“国有及国有控股企业或国有实际控制企业”此处企业即公司制国有企业，依据为国资委“关于32号令非公开协议转让相关问题的咨询”的答复，《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委财政部令第32号）规范的对象是国有公司制企业，不包括有限合伙企业。

针对地方政府而言，该条所适用的情形更多的是向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中的情况，如对辖区内涉及城市环卫、供水、污水处理等国有企业的重组整合，包括同级国有企业资产之间的横向增资，以及上下级企业之间的纵向增资。该路径的核心特征是交易双方在产权关系上均属国有性质，交易目的在于优化国有资本布局而非引入外部资本，民营企业无法通过该路径参与相关增资行为。

（二）因国家出资企业与特定投资方建立战略合作伙伴或利益共同体需要，由该投资方参与国家出资企业或其子企业增资

这是民营企业、外资机构等社会资本参与国企非公开协议增资的核心法定通道。需要特别强调的是，国务院国资委在2023年7月的公开答复中明确指出：该条款“没有拓宽非公开协议的范围”，适用时必须“从国家出资企业发展战略角度考虑，与特定的投资方进行合作”，“由国家出资企业予以充分论证，国资监管机构严格审批”。

较为典型的适用场景是在当下央地协同的市场背景下，地方政府基于国央企在技术、资金、品牌等一方或多方的优势，将其作为战略投资人，以增资扩股的形式引入到本地国有企业中，实现做大做强本地国企的战略目的。

四、关于国家出资企业审议决策范围的分析

根据32号文第四十六条规定，以下情形经国家出资企业审议决策，可以采取非公开协议方式进行增资：（一）国家出资企业直接或指定其控股、实际控制的其他子企业参与增资；（二）企业债权转为股权；（三）企业原股东增资。具体而言：

（一）国家出资企业直接或指定其控股、实际控制的其他子企业参与增资

对于条款的理解可从三个角度进行解析，一是，主体界定。国家出资企业直接增资较为容易理解，对于指定其控股、实际控制的其他子企业的范围则需要结合国资委关于该等主体的界定加以理解。国资委“关于国有控股企业和国有实际控制企业如何区分的咨询”答复中明确，根据《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委财政部令第32号）规定，国家出资企业是指国家直接出资管理的一级企业。国有及国有控股企业和国有实际控制企业按照32号令第四条进行判定。原则上，国有股东持股比例大于50%为国有绝对控股企业。国有股东持股比例未超过50%，但能对其实际支配控制的企业为国有相对控股企业或国有实际控制企业。上述答复中的实际控制表现形式有很多，其中32号文列明的为：政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业。

二是，特殊主体。在国有企业股权投资实践中，通过设立合伙企业的形式开展投资活动较为常见，国资委在“关于合伙企业控股公司是否应适用32号令相关问题的咨询”答复中明确，《企业国有资产交易监督管理办法》（国务院国资委财政部令第32号）规范的对象是依据《中华人民共和国公司法》设立的公司制企业。有限合伙企业资产交易管理按照国家出资企业相关管理规定执行。

三是，适用层级。国资委“关于32号令第四十六条中非公开协议增资问题的咨询”答复中明确，32号令第四十六条“（一）国家出资企业直接或指定其控股、实际控制的其他子企业参与增资”中，增资对象应为该国家出资企业的各级子企业。该条的适用层面进行了扩大解释，穿透至各个公司制的子企业中。

（二）企业原股东增资

企业原股东增资的适用范围在实践中存在非同比例增资的情况，国资委“关于32号令第四十六条中的‘企业原股东增资’问题的咨询”答复中明确，《企业国有资产交易监督管理办法》（国务院国资委财政部令第32号）第四十六条“（三）企业原股东增资”，包括原股东同比例增资，也包括非同比例增资情形。

国资委的答复明确了该条款的适用范围包括原股东同比例增资和非同比例增资（含定向增资）两种情形。这一答复实质上是对非公开协议增资适用条件的扩张性解释，为国有企业通过定向增资优化股权结构、引入战略资金提供了合规路径。但在实践操作中仍需要注意两点：

一是，“企业原股东增资”不要求所有股东同比例参与，仅部分原股东增资、其他股东放弃认购，同样可以适用非公开协议方式，无需进场挂牌。

二是，在非同比例增资的情形中，可能造成被增资企业控制权的转移。对于该问题需要从两个层面进行分析，首先，就国家出资企业的子公司而言，《关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》（国资发产权规〔2022〕39号）第二条规定，主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务的子企业，不得因产权转让、企业增资失去国有资本控股地位。国家出资企业内部重组整合中涉及该类企业时，以下情形可由国家出资企业审核批准：（三）企业原股东同比例增资的。其他情形由国家出资企业报同级国有资产监督管理机构批准。根据上述规定，主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域的国家出资企业的子企业原股东若不是原股东同比例增资，应由国家出资企业报同级国有资产监督管理机构批准，且不得丧失控制权。其次，就国家出资企业而言，根据32号文第三十四条规定，国家出资企业增资的由国资监管机构负责审核，因增资致使国家不再拥有所出资企业控股权的，须由国资监管机构报本级人民政府批准。

（三）企业债权转为股权

企业债转股往往是企业陷入困境后的自救措施，尤其是对于当前区县级平台（城投）公司而言，无疑是一项债务化解和优化资产布局的重要举措。在实践中需要进一步探讨其债权类型和主体类型的适用性问题。

一是，债权类型的适用性问题。国资委“关于《企业国有资产交易监督管理办法》第四十六条债转股界定问题的咨询”中明确，《企业国有资产交易监督管理办法》（国务院国资委财政部令第32号）第四十六条规定“企业债权转为股权”中的“债权”原则上指的是金融机构的债权。具体可参考《国务院关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》（国发〔2016〕54号）及其附件规定的“转股债权范围以银行对企业发放贷款形成的债权为主，适当考虑其他类型债权”。

根据上述答复可知，债转股的债权类型包括两类，一是银行等金融机构直接将对国企的贷款债权转为股权；二是实施机构操作的市场化债转股，如银行将债权转让给AIC（金融资产投资公司）、AMC（资产管理公司）、国有资本运营/投资公司、保险资管等合规实施机构，由实施机构完成债转股，同样适用非公开协议规则。而对于非金融机构的普通往来款、无真实交易背景的债权、无效/瑕疵债权，不得以此条款进行非公开协议增资。

二是，主体类型的适用性问题。该问题主要涉及民营企业是否可以对国有企业的债权转股权的情况，国资委“关于国有控股公司增资问题的咨询”答复中明确：《企业国有资产交易监督管理办法》（国务院国资委财政部令第32号）第四十六条规定了经国家出资企业审议决策后可以采取非公开协议方式增资的情形，其中未对“企业债权转股权”中的企业类型作出规定。根据《中华人民共和国公司法》，股东可以用货币出资，也可以用股权、债权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资。结合以上法规以及您提供的信息，经公司股东（大）会同意、国家出资企业审议决策后，企业可以采取非公开协议方式以所持债权出资，并应当按照《企业国有资产评估管理暂行办法》（国务院国资委令第12号）规定对作价出资的非货币财产进行评估。根据上述规定可知，民营企业持有国有企业的股权同样可以通过债转股的形式实现非公开协议增资。但在审批程序上，同样需要考虑上述“企业原股东增资”中所面临的增资后是否丧失控制权的问题。

结论

国有企业非公开协议增资是服务国资布局优化、内部重组整合及真实战略合作的特殊情形，而非绕开产权市场“进场挂牌”的便利通道，须严格受32号文的约束，不得泛化适用。其适用范围分为两类：一是同级国资监管机构批准，适用于因国有资本布局调整需要由特定国有及国有控股/实际控制企业参与增资，以及国家出资企业为建立战略合作伙伴引入特定投资方；二是国家出资企业审议决策，涵盖其直接或指定控股/实际控制子企业增资、原股东同比例或非同比例增资、符合规定的债转股。实践中须准确把握审批主体层级与类型边界，凡涉及控制权变更、重要行业子企业丧失控股地位或债转股作价出资，须同步履行相应层级报批与评估程序，在动因、主体、权限上留痕可溯，守住国有资产安全底线。

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