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视点｜关于《私募投资基金监督管理办法（征求意见稿）》的实务影响分析
Published:
2024-04-03
本文将对《私募办法（征求意见稿）》的重点条款进行解读，并就《私募办法（征求意见稿）》落地实施后对私募基金业务的重要影响进行分析。
2014年8月，证监会发布了部门规章《私募投资基金监督管理暂行办法》（以下简称“《暂行办法》”），《暂行办法》发布施行以来，对私募基金行业规范发展发挥了重要作用，促进了私募基金行业快速发展。
2023年7月，国务院发布了《私募投资基金监督管理条例》（以下简称“《私募条例》”），进一步明确了持续性要求、登记备案、非公开募集、投资运作、监督管理与法律责任等方面的制度安排，将私募基金业务活动纳入法治化、规范化轨道进行监管。
为全面落实《私募条例》的各项要求，证监会对《暂行办法》进行细化、修订和完善，形成了《私募投资基金监督管理办法（征求意见稿）》（以下简称“《私募办法（征求意见稿）》”），于2023年12月8日向社会公开征求意见。《私募办法（征求意见稿）》共计10章82条。
本文将对《私募办法（征求意见稿）》的重点条款进行解读，并就《私募办法（征求意见稿）》落地实施后对私募基金业务的重要影响进行分析。
一、分类监管与差异化管理
《私募办法（征求意见稿）》第五条第二款：“中国证监会根据私募基金管理人业务类型、管理资产规模、持续合规情况、风险控制情况和服务投资者能力等，对私募基金管理人实施差异化监督管理，并对创业投资基金及不动产私募基金等私募股权投资基金、私募证券投资基金、私募投资母基金（以下简称母基金）等不同类型的私募基金实施分类监督管理。”
解读：《私募条例》第六条规定：“国务院证券监督管理机构根据私募基金管理人业务类型、管理资产规模、持续合规情况、风险控制情况和服务投资者能力等，对私募基金管理人实施差异化监督管理，并对创业投资等股权投资、证券投资等不同类型的私募基金实施分类监督管理。”
《私募办法（征求意见稿）》第五条第二款在《私募条例》第六条规定的基础上，进一步阐明并强调了分类监管及差异化管理思路，细化了实施分类监管的基金类型包括“创业投资基金及不动产私募基金等私募股权投资基金、私募证券投资基金、私募投资母基金等。”
二、财务独立性要求
《私募办法（征求意见稿）》第十一条第（二）项：私募基金管理人应对所管理的不同私募基金财产分别管理、分别记账，保证私募基金财产独立性，并与所投资产对应关系清晰、准确、完整。
解读：根据近期监管部门监管动态，后续将关注私募基金管理人及私募基金财务是否独立，并予以重点检查。
三、高管持股要求
《私募办法（征求意见稿）》第七条第一款第（四）项：“法定代表人、执行事务合伙人或者委派代表、负责投资管理的高级管理人员应当具有相关工作经验，合计持有私募基金管理人的股权或者财产份额比例不低于最低初始实缴货币出资的20%。”
《私募办法（征求意见稿）》第七条第二款规定：“商业银行、证券公司、基金管理公司、期货公司、信托公司、保险公司等金融机构控制的私募基金管理人，设区的市级以上政府及其授权机构控制的私募基金管理人，受境外相关金融监管部门监管的机构控制的私募基金管理人以及其他符合国家规定的，不适用前款第（四）项规定。”
解读：本条延续了中基协发布并于2023年5月1日正式实施的《私募投资基金登记备案办法》第八条第一款第三项及指引1号第六条之规定，即：“法定代表人、执行事务合伙人或其委派代表、负责投资管理的高级管理人员应直接或者间接合计持有私募基金管理人一定比例的股权或者财产份额，且合计实缴出资不低于申请机构实缴资本的20%，或者不低于《登记备案办法》第八条第一款第一项规定的私募基金管理人最低实缴资本的20%（即最低不少于200万元）。”
《私募投资基金登记备案办法》第八条第二款：“商业银行、证券公司、基金管理公司、期货公司、信托公司、保险公司等金融机构控制的私募基金管理人，政府及其授权机构控制的私募基金管理人，受境外金融监管部门监管的机构控制的私募基金管理人以及其他符合规定的私募基金管理人，不适用上述规定。”
《私募办法（征求意见稿）》第七条第二款与《私募投资基金登记备案办法》第八条第二款不同之处在于：《私募办法（征求意见稿）》限定设区的市级以上政府及其授权机构控制的私募基金管理人方可豁免高管持股要求。按照前述要求，未来不设区的市级政府、区县一级政府及其授权机构控制的私募基金管理人，需要满足高管持股要求。
四、禁止管理人设立分支机构
《私募办法（征求意见稿）》第十九条：“私募基金管理人不得出资设立分支机构。为管理私募基金财产必须设立子公司的，私募基金管理人应当将子公司纳入统一合规风控管理，并及时向基金业协会和注册地、设立机构所在地中国证监会派出机构报告。”
解读：按照第十九条要求，私募基金管理人不得设立包括分公司、办事处等类型的分支机构；有条件允许管理人设立子公司，子公司应纳入管理人统一合规管理，并需要向中基协、管理人所在地及子公司所在地中国证监会派出机构报告。
五、托管要求
《私募办法（征求意见稿）》第二十三条：“除基金合同另有约定外，私募基金财产应当由私募基金托管人托管。基金合同约定私募基金财产不托管的，应当约定保障私募基金财产安全的制度措施和纠纷解决机制，明确私募基金管理人应当对私募基金财产和其他资产采取隔离措施。符合下列情形的私募基金，应当由私募基金托管人托管：
（一）采用契约形式设立的；
（二）接受资产管理产品、私募基金投资的；
（三）主要投资单一标的、境外资产、场外衍生品等情形的；
（四）开展杠杆融资的；
（五）中国证监会规定的其他情形。
基金业协会应当对未托管的私募基金进行特别公示。”
解读：关于托管事项，应关注以下要点：1.如私募基金财产不托管的，应在基金合同中明确约定保障私募基金财产安全的制度措施和纠纷解决机制，明确私募基金管理人应当对私募基金财产和其他资产采取隔离措施；2.以下类型基金产品，应当由私募基金托管人托管：契约型基金；接受资产管理产品、私募基金投资的基金；主要投资单一标的、境外资产、场外衍生品等情形的基金；开展杠杆融资的基金。
六、提高扩募要求
《私募办法（征求意见稿）》第三十一条：“私募股权投资基金同时符合以下条件的，可以扩募：
（一）运作规范，处于基金合同约定的投资期；
（二）对象限于本办法第四十二条规定的合格投资者或者单笔投资金额1000万元以上的其他合格投资者；
（三）由私募基金托管人托管；
（四）按照基金合同约定的方式事先取得全体投资者或者投资者认可的决策机制决策同意；
（五）私募基金管理人未违反法律、行政法规、中国证监会规定和基金合同约定；
（六）中国证监会规定和基金合同约定的其他条件。
开展单一项目投资的私募基金不得向原投资者之外的其他投资者扩募。”
解读：本条相较于此前证监会、中基协关于基金扩募要求的区别在于：1.扩募对象限于本办法第四十二条规定的合格投资者（金融机构、资管产品、社保基金、基金产品等）或者单笔投资金额1000万元以上的其他合格投资者；2.投资单一项目的私募基金，只允许向原投资者进行扩募。
七、私募基金初始募集规模要求
《私募办法（征求意见稿）》第三十四条：“私募基金应当具有保障基本投资能力、抗风险能力和符合投资策略要求的实缴规模，且仅限货币出资：
（一）私募股权投资基金实缴规模不得低于1000万元，其中创业投资基金首期实缴规模不得低于500万元，并在备案完成后的6个月内达到1000万元的实缴规模，不动产私募基金实缴规模不得低于3000万元；
（二）私募证券投资基金实缴规模不得低于1000万元；
（三）母基金实缴规模不得低于5000万元。
私募基金管理人不得通过投资者短期赎回私募基金份额等方式，规避私募基金实缴规模要求。基金业协会根据私募基金的类型、募集资金规模等情况实施分类公示。”
解读：1.明确了私募基金仅限于货币出资；2.进一步明确不同类型基金初始募集规模要求：
（1）私募股权投资基金首期实缴出资不低于1000万元，其中创业投资基金首期实缴规模不得低于500万元，并在备案完成后的6个月内达到1000万元的实缴规模；
（2）不动产私募基金实缴规模不得低于3000万元；
（3）私募证券投资基金实缴规模不得低于1000万元；
（4）母基金实缴规模不得低于5000万元。
八、提高单一投资者私募基金的设立标准
《私募办法（征求意见稿）》第三十七条：“私募基金管理人接受单一投资者委托设立私募基金的，双方可在基金合同中就私募基金投资决策机制、托管、信息披露、审计进行特别约定。
单一投资者限于本办法第四十二条第（一）（四）（五）（六）项规定的投资者，且私募基金实缴规模不得低于1亿元。”
《私募办法（征求意见稿）》第四十二条：“下列投资者视为合格投资者：
（一）依法设立并接受国务院金融监督管理机构监管的机构，包括证券公司及其子公司、基金管理公司及其子公司、期货公司及其子公司、商业银行及其理财子公司、保险公司、保险资产管理公司、金融资产投资公司、信托公司、财务公司及中国证监会规定的其他机构；
（二）本条第（一）项规定机构依法发行的资产管理产品；
（三）在基金业协会登记备案的私募基金管理人、私募基金；
（四）社会保障基金、基本养老保险基金、年金基金等养老基金，慈善基金等社会公益基金；
（五）合格境外投资者；
（六）政府资金或者符合条件的政府资金参与设立的基金；
（七）中国证监会规定的其他投资者。”
解读：根据《私募办法（征求意见稿）》第三十七条要求，单一投资者类型仅限于符合第四十二条（一）（四）（五）（六）项规定的投资者，且提交备案前实缴出资规模不低于1亿元。该规定大大提高了单一投资者私募基金设立的标准。
九、80%以上财产投向单一标的特别规定
《私募办法（征求意见稿）》第三十八条：“私募基金管理人将单只私募基金80%以上基金财产投向单一标的的，应当同时符合下列条件：
（一）基金合同有明确约定；
（二）私募基金实缴规模不得低于2000万元，其中有自然人投资者的，单个自然人投资者实缴规模不得低于1000万元；
（三）该单一标的与私募基金管理人及其股东、实际控制人、合伙人、从业人员不存在关联关系，全体投资者一致同意的除外；
（四）对全体投资者进行特别风险提示并由投资者确认，私募基金管理人对决策过程、风险提示等进行书面留痕；
（五）中国证监会和基金合同约定的其他条件。
单一标的及其关联方的非标准化资产，视为同一资产合并计算。任何单位和个人不得通过将同一资产进行拆分，以规避单一标的的认定。”
解读：1.本条明确了单一投资标的的比例要求（基金财产80%以上），基金初始募集规模不低于2000万元；
2.相较于此前规定，增加了单一标的的单个自然人最低实缴1000万的要求；
3.增加了单一标的基金关联交易需全体投资者一致同意的要求。
4.新增了单一标的关联的非标准化资产将认定为同一资产的要求。
十、合格投资者标准
《私募办法（征求意见稿）》第四十条：“私募基金的合格投资者是指达到规定的资产规模或者收入水平，具备相应风险识别能力和风险承担能力，投资于单只私募基金不低于规定金额的自然人、法人或者其他组织，且符合下列条件之一：
（一）具有两年以上投资经历，且满足下列条件之一的自然人：家庭金融资产不低于500万元，家庭金融净资产不低于300万元，或者近三年本人年均收入不低于40万元；
（二）净资产不低于1000万元的法人或者其他组织。前款所称金融资产，是指银行存款、股票、期货、债券、基金份额、资产管理产品等。
私募基金管理人的从业人员投资于该私募基金管理人所管理的私募基金不受本条和本办法第三十八条、第四十一条限制。”
解读：该条相较于《暂行办法》第十二条变化在于：1.自然人投资者要求具有2年以上投资经历；家庭金融资产的金额由300万元提高到500万元；增加“家庭金融净资产不低于300万元”作为条件之一；近三年本人年均收入由50万元调整为40万元。2.进一步明确私募基金管理人的从业人员跟投，可豁免本条和本办法第三十八条、第四十一条的要求。
十一、提高投资者首期实缴出资标准
《私募办法（征求意见稿）》第四十一条：“单个投资者投资于单只私募证券投资基金、母基金的实缴金额不低于100万元，投资于单只私募股权投资基金的实缴金额不低于300万元。投资于下列私募基金的，单个投资者实缴金额不低于500万元：
（一）不动产私募基金；
（二）主要投资单一标的、境外资产、场外衍生品等情形的私募基金；
（三）未托管的私募基金；
（四）由私募基金销售机构销售的私募股权投资基金；
（五）中国证监会规定的其他情形。”
解读：1.私募股权基金的投资者最低实缴出资标准由《暂行办法》规定的100万元提高到了300万元；2.明确了不动产私募基金、主要投资单一标的、未托管等类型的私募基金，单个投资者最低实缴出资标准不低于500万元。
十二、内控制度要求
《私募办法（征求意见稿）》第四十五条：“私募基金管理人、私募基金销售机构应当建立健全投资者尽职调查等方面的内部控制制度，充分、及时了解投资者的资金来源、资产负债情况、投资经历、风险偏好、诚信状况等信息，采取必要手段进行核查验证，确保投资者符合本办法规定。”
解读：1.私募基金管理人应建立投资者尽职调查相关制度；2.私募基金管理人在募集资金过程中，应按照制度要求对投资者进行尽职调查，充分、及时了解投资者的资金来源、资产负债情况、投资经历、风险偏好、诚信状况等信息。
十三、关于多层嵌套
《私募办法（征求意见稿）》第五十四条：“私募基金可以再投资一层资产管理产品或者私募基金，所投产品不得再投资公募证券投资基金以外的其他的资产管理产品或者私募基金，法律、行政法规和国家另有规定的除外。母基金不计入投资层级，具体办法由中国证监会另行规定。
私募基金管理人不得违反关于嵌套的规定，规避或者变相规避法律、行政法规以及国务院金融监督管理机构规定的登记备案、合格投资者标准、人数限制、投资范围、关联交易规范等监管要求。”
《私募办法（征求意见稿）》第七十九条：“对不符合本办法第五十四条规定的，应当在两年内完成整改。基金业协会对到期未完成整改的私募基金管理人和私募基金进行特别公示，并视情节轻重，采取自律管理措施、纪律处分措施。”
解读：1.本次明确了私募基金嵌套不得超过2层；2.不符合上述要求的私募基金应于2年内整改完毕；3.母基金可豁免一层，不计入投资层级。
十四、关于结构化要求
《私募办法（征求意见稿）》第五十五条：私募基金份额进行分级的，名称中应当包含“结构化”“分级”等字样，分级比例应当符合中国证监会和基金业协会的规定。开放式私募基金不得进行份额分级。
分级私募基金不得直接或者间接对优先级份额认购者提供保本保收益安排。分级私募基金的同级份额享有同等权益，承担同等风险，私募基金产生投资收益或者出现投资亏损时，全体投资者均应当享有收益或者承担亏损。
解读：1.结构化产品应于名称中体现“结构化”“分级”等字样；2.私募基金产生投资收益或者出现投资亏损时，全体投资者均应当享有收益或者承担亏损。
根据证监会关于《私募办法（征求意见稿）》的安排，征求意见反馈截止时间为2024年1月8日，目前尚未正式发布。如本办法正式稿仍保留上述内容，将对私募基金管理人及私募基金业务产生较大影响，建议各机构提前予以关注。
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