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视点｜行政公益诉讼诉前程序问题研究（上）
Published:
2024-12-09
诉前程序是行政公益诉讼制度的重要组成部分，具有前置必经性、独立性的特点。行政公益诉讼制度发展至今，诉前程序的高结案率对保护受损公共利益发挥了重要的作用。然而，在程序运行的过程中，诉前程序出现的检察机关调查核实权的证明标准过高、诉前检察建议内容要求过于具体等问题，成为阻碍诉前程序发展的绊脚石。对于诉前程序较为简洁的立法规范已经无法满足其在司法实践中的常态化的发展。因此，对于诉前程序的各项问题作出精细化、规范化的规定成为亟需解决的问题。
诉前程序是行政公益诉讼制度的重要组成部分，具有前置必经性、独立性的特点。行政公益诉讼制度发展至今，诉前程序的高结案率对保护受损公共利益发挥了重要的作用。然而，在程序运行的过程中，诉前程序出现的检察机关调查核实权的证明标准过高、诉前检察建议内容要求过于具体等问题，成为阻碍诉前程序发展的绊脚石。对于诉前程序较为简洁的立法规范已经无法满足其在司法实践中的常态化的发展。因此，对于诉前程序的各项问题作出精细化、规范化的规定成为亟需解决的问题。
一、检察机关调查核实权证明标准过高
目前行政公益诉讼的证据制度及证明标准主要是参考《行政诉讼法》的相关规定，但是行政诉讼在立法上并没有关于证明标准的明确规定，这就致使行政公益诉讼制度所适用的证明标准也并不明确。在理论上，有学者根据盖然性的大小比较将证明标准由高到低分为显而易见、排除合理怀疑、明确而令人信服、优势证据以及似然为真五大证明标准。虽然这是普通诉讼程序的盖然性的证明标准，但是在立法对行政公益诉讼证明标准规定不明的情况下，实践中这种证明标准也延伸至行政公益诉讼制度的全过程，包括诉前程序。
检察机关在诉前程序调查核实案件事实，收集案件证据材料的过程中，通过全面列举特定公益保护领域的相关法规、行政机关行政行为违法或不作为的证据、行政相对人违法的证据等，采取足以证成行政机关违法失职、公益受损、违法失职与公益受损之间存在因果关系的确凿、充分的高度盖然性标准。这一标准接近于法院在一般的行政诉讼程序中的案件事实的证明标准，并且检察机关这种高度盖然性证明标准在目前的司法实践来看，统一的适用于整个制度运行的全过程及检察机关需要查明的所有待证事实，换言之，不对行政公益诉讼的阶段进行区分，也不对各待证事实进行程序性事实与实体性事实的区分，而将各阶段各事实统一适用高度盖然性标准。
检察机关在实践中这种高证明标准的现象，实际上源于检察系统内部的自我要求，在最高检出台的内部规范性文件中，虽然没有关于证明标准的直接规定，但是从其他条文中可以推断出其较高证明标准的要求，比如《检察建议工作规定》中要求检察官提出检察建议对相关事项进行调查核实时，要做到事实清楚、准确。再比如在最高检发布的《办案规则》中，要求检察建议书的内容应当与可能提起的行政公益诉讼请求相衔接。这就意味着检察机关对检察建议准确性的要求要尽可能提高到与诉讼请求同等的高度，而要做到检察建议如此精准就意味着检察机关在发出检察建议书之前所进行的调查核实工作要尽可能与诉讼中的调查取证工作标准相当。笔者认为这是对诉前程序证明标准的潜在要求，这对于检察机关调查核实权的证明标准来讲要求过高。所以在公益诉讼相关法律规范中，关于调查核实权证明标准不仅缺乏明确具体的规定，还在仅有的间接性的规定中提出了较高的证明要求。
二、诉前检察建议内容要求过于具体
在2019年《检察建议工作规定》制发之前的司法实践中，由于检察建议书的规范缺乏统一的要素，使得检察建议书的内容未达成统一的模式，有的检察机关采取概括式，只写明建议行政机关依照相关法律法规予以查处或者建议行政机关依法履行监管职责，并没有写明建议行政机关依照哪部法律法规履职，也无过多的具体性的指导意见。概括式的检察建议说服力不强，可操作性不强的弱点使得检察建议效力降低。而有的检察机关则采取相对具体的模式，在列明违法事实、法律依据等要素的基础上，还写明建议的具体内容，对行政机关应该采取的措施给出详细的建议，比如，在上海市崇明区人民检察院督促镇政府履职行政公益诉讼案中，崇明区人民检察院发出检察建议中针对行政监管机关对受污染河道水污染防治，提出了具体治理建议。除此之外，甚至有些检察建议在内容上不仅写明行政机关应该采取的措施，还写明行政处罚数额的区间。在2019年《检察建议工作规定》发布之后，上述问题得以改善，要求检察建议书明确具体，写明建议的具体内容，但是并没有区分检察建议书的类型，而是对所有类型的检察建议都适用的总体性概括性的要求。随后在2021年最高检《办案规则》中，单独规定了行政公益诉讼诉前程序检察建议书的要求，第75条明确规定了检察建议书应当具备的要素，提出建议的具体内容，并且要求检察建议的内容应当与可能提起的行政公益诉讼请求相衔接。这表明检察建议的内容方面，最高检要求各级办案机关提出带有明确建议内容的检察建议。这一规定解决了过去建议内容详略不一的乱象，同时也带来了一些疑问，要求检察机关在所有的检察建议书中无差别的都明确提出具体的建议内容，这是否存在检察权过度干涉行政权的运用之嫌，使得行政机关在管理特定公共利益时所采取的行政行为被检察建议完全束缚，没有自由裁量的空间。这不利于检察权与行政权之间的“功能秩序”的平衡。超过了检察机关在诉前程序中承担的法律监督职能的限度。
三、诉前检察建议范围规定不清晰
在行政公益诉讼制度运行中，关于诉前检察建议的范围始终存在一个问题，即检察机关在办理公益诉讼案件时发现行政机关的其他规范性文件存在违反上位法规定或者其他违法情形时，是否应该制发检察建议予以监督，制发的检察建议属于何种类型的检察建议。
实践中检察机关的做法证实了第一个问题的答案是肯定的，比较典型的是湖南省常德市金泽置业有限公司等欠缴土地出让金公益诉讼案件，最高检将该案件作为典型案例，典型案例的作用与指导案例的作用并不完全相同，指导性案例有较强的指导性及参照性，而典型案例更多的是指明公益诉讼的方向，但是问题在于这种类型的案件并不多，而且该案件将在行政公益诉讼诉诉前程序应该制发的公益诉讼类检察建议，改变为社会治理类检察建议。这种做法是否符合《行政诉讼法》中关于诉前程序及《检察建议工作规定》中关于检察建议类型的相关要求仍然值得深究。但是在实践中已经出现通过行政公益诉讼监督违法的抽象行政行为案件的情况下，法律、司法解释以及相关的规范文件中却并没有予以正面的回应，按照部分抽象行政行为可附带性受案这一制度发展的艰辛的历程来看，公益诉讼的相关法律规范应该对一些是否包含抽象行政行为的疑问进行突出的规定与说明，如果没有特别说明在理论上则会被默认为包含，而在实践中，行政机关基于具体规定的缺失则会理解为诉前检察建议不包含抽象行政行为。
因此，在法律及司法解释并没有特殊规定的情况下，实践中的检察机关并没有在公益诉讼领域办理大量的、针对部分抽象行政行为违法的案件。而抽象行政行为违法的潜在的危害性更强，这一点不容忽视。比如在该案中，笔者认为这是诉前程序中检察建议向抽象行政行为领域的探索，只是在立法上并没有明确且具体的规定。自行政公益诉讼制度探索建立至今，基本都是实践先行，带动立法完善，因此有必要在行政公益诉讼制度中完善检察机关对于部分抽象行政行为的监督，在立法规范上明确诉前检察建议监督的具体范围。
自十八届四中全会提出“探索建立行政公益诉讼”以来，先后经历授权决定、顶层设计、先行试点、修改法律、出台相关司法解释及办案规则，行政公益诉讼才在制度层面得以完善。可以说行政公益诉讼呈渐进式发展。诉前程序在整个行政公益诉讼领域的作用极为突出，制度设计之初所追求的依靠诉前程序降低诉讼率的目标，在很大程度上得以实现。但是法律并不能完全覆盖并解决行政公益诉讼制度运行中出现的现实问题，无法提供精细化的指导。尤其是在诉前程序的运行中，由于诉前程序涉及行政权与检察权两大国家权力的职能及价值取舍，使得两者在很多问题上存在分歧。因此需要法律及司法解释设立规范化、精细化的操作标准，以解决上述问题。
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