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视点｜行政公益诉讼诉前程序问题研究（下）

Published:

2024-12-31

检察机关是行政公益诉讼制度运行全过程的参与者，更是诉前程序的主导者。笔者认为，诉前程序运行中调查核实权证明标准过高、诉前检察建议内容要求过于具体、诉前检察建议范围规定不清晰等问题出现的根本原因，在于检察机关忽视了行政公益诉讼制度的阶段性特质，未能理顺自身“专门法律监督机关”和“公益代表人”的身份关系，未能平衡自身在诉前程序中对于法律监督与公益保护两项价值目标的追求。本文旨在通过探究论证行政公益诉讼的阶段性特质、检察机关在诉前程序中法律监督者的角色定位以及督促依法行政的履职追求，来分析运行中的问题。希望能对诉前程序运行难题的解决提供一个浅显的思路。

本文旨在通过探究论证行政公益诉讼的阶段性特质、检察机关在诉前程序中法律监督者的角色定位以及督促依法行政的履职追求，来分析运行中的问题。希望能对诉前程序运行难题的解决提供一个浅显的思路。

一、调查核实权的规定忽视行政公益诉讼阶段性

在立法规范上，关于调查核实权高证明标准的间接性规定在前文中已经说明。而这种高要求的证明标准，实际上是因为检察机关内部规范性文件在规定时忽视了行政公益诉讼的阶段性特质。在理论上，关于行政诉讼的证明标准一直争论不休，主要有两种观点，“多元论说”与“一元论说”。持有“多元论”的观点认为，“在行政诉讼中应当区别行政行为的种类、性质及对当事人权益影响的大小等因素，来确定具体案件的证明标准。”主张“一元论”的学者认为行政诉讼证明标准具有独立性，应当建构我国行政诉讼的一般证明标准。以法官内心确信为真实作为证明标准。具体到行政公益诉讼制度中，笔者认为“多元论”的观点更加适合行政公益诉讼展开的规律。因为行政公益诉讼制度有阶段性特质，并且诉讼程序作为整个制度的兜底性程序，具有在诉前程序不发挥有效作用时的救济、补强功能，是一种较为刚性的救济手段。这就使得检察机关诉前调查核实权不可能完全等同于真正提起诉讼后调查取证权。

“行政公益诉讼的诉前阶段与诉讼阶段分别对应立案调查、诉前调查、诉前效果跟进调查以及诉讼调查四项任务。”四项调查任务之间相互衔接，有一定的联系，在两个阶段四项调查任务中，检察机关调查核实权所对应的案件事实的证明标准应是循序渐进，呈层次性提高的过程。并且不同阶段检察机关任务的侧重点不同，导致在调查的深度上又有所不同，所以不宜采用“一刀切”的标准。

二、检察机关混淆监督者与保护者的身份

（一）行政机关是公共利益的直接代表

什么主体可以代表公共利益？对于这个问题，德国著名宪法学者汉斯·彼得斯认为，“实现公共利益是国家责无旁贷的绝对任务。”我们一般认为国家机关是毋庸置疑的公益代表。我国按照国家权力分工的不同，设置行使不同的国家机关，主要分为国家权力机关、行政机关、检察机关、审判机关、监察机关及军事机关。他们都是保护公共利益的责任主体。行政机关承担着管理国家事务、管理社会事务的任务，是直接保护、直接代表公共利益的机关。传统行政法理论认为行政机关的任务就是维护公共利益。检察机关是国家专门的法律监督机关，是公共利益的监督主体。

目前行政公益诉讼主要集中在环境保护、食药安全、国有财产保护五大领域，实践中也仍然在探索其他领域的公益保护，如今公共安全、历史文化建筑保护等领域也办理一些行政公益诉讼案件。通过查阅这些领域的立法规范，我们发现负责这些领域公共利益保护的首要主体是行政机关，当然这些领域也存在检察权与行政权交叉的情形，但可以明确的是在这些“特定领域”里，检察机关并不是直接的、唯一的公益代表，检察机关应以自己的法定方式帮助行政机关维护公益，而不是越俎代庖。

（二）检察机关是公共利益直接代表的监督者

诉前程序是检察机关对行政违法行为进行监督的程序，通过行使法律监督权能，督促行政机关依法行政来达到救济受损公共利益的效果。检察机关在诉前程序中的这种身份主要是源于宪法给予的专门法律监督机关的定位。检察权天然的带有法律监督的本质属性，这一点在检察权各项具体的职能中都有所体现，但在司法实践中，检察机关总是更愿意将自身定位于公益保护者的角色，当然这一身份认识并无错误，也并非是在没有现实背景的因素下的权力的无端扩张行为，而且检察机关这种角色定位将持续存在较长时间，但是我们也必须清楚地认识到，检察机关并不是特定公益诉讼领域的直接的代表人，在行政公益诉讼制度中，检察机关可以基于公益代表人的角色主动保护公共利益，但是更应该牢记自身法律监督者的宪法定位，通过法律监督的专业性来达到行政公益诉讼设计的目的，这样才能理顺检察机关在诉前程序中行使各项权能的逻辑。

（三）检察机关是公共利益间接保护者

《两高解释》将检察机关提起诉讼的身份定义为公益起诉人。这表明检察机关是代表受损的公共利益提起诉讼，尽管这项规定表明了检察机关的公益保护者身份，但是本文认为基于检察机关所行使的法律监督权过程性的特征和职能分工的原则，使得检察机关不可能直接做出保护公共利益的具体措施，因此这种公益保护者的身份是间接的。

不论是在诉前程序运行中，还是审判程序结束后，保护特定领域公共利益的具体措施最终还是要通过行政执法行为来落实，司法机关只能做行政机关背后的推手，从法律监督的角度将行政机关推到积极履职，依法监管的轨道上，并不能代替行政机关对行政事务进行判断处理。基于检察机关无法直接保护公益的原因，使得检察机关更应恪守法律监督的职能定位，积极地在履职过程中发现案件线索，通过行使监督权来承担起公益保护的责任。

三、检察机关履职目的不清晰

检察机关在诉前程序中履职的侧重点应在于法律监督而不是维护公益。

（一）法律监督符合功能主义权力配置的要求

国家权力分工及职能配置的不同一直是行政公益诉讼制度缘起的基础，国家权力配置的原则对行政公益诉讼制度提出了根本性的要求，也对行政公益诉讼制度中行使国家权力的各方主体指明了行权的方向。

功能主义的权力配置主要是按功能适当原则对国家权力进行配置，功能适当原则的含义是：“就国家权力的行使在功能与组织上划分的依据，是以各该事务于自身的组成结构及决定程序等各个层面均具最佳条件者作为判断的标准。”简而言之，就是分配任务时，需要考察哪个国家机关在组织、人员、资源配置方面具有较大的优势，哪个国家机关最有可能作出最优化最正确最高效的决定，就将任务分配给这个功能最适当的机关。功能适当原则所强调的国家权力行使的“正确”和“高效”，也一直是我国国家权力配置的重要取向。虽然在宪法中并没有明确规定功能适当原则，但是我国国家机关的权利分工中蕴含了该项原则。

而行政公益诉讼制度的设计恰恰迎合了功能主义权力配置的要求，以国家机关的功能适当为重要的考量因素。行政机关行使的行政权职能广泛，涉及社会生活的方方面面。在广泛的行政管理领域，行政权是专门的监管机关，是保护行政管理领域中各方主体合法权益、社会公益以及国家利益的直接责任主体。因此，在环境保护、食品安全、国有资产保护等等这些属于“行政监管”特定的领域内，行政机关具有功能性的优势，这些优势主要体现在行政监管的专业性、法定性上。从专业性的角度来看，行政机关有专业的人才队伍、充足的执法资源及丰富的执法经验。这使得行政机关能够及时掌握第一手的事件资料，作出专业的判断，第一时间履行监管职责。从法定性上看，行政机关具有立法明确规定的执法权。而检察机关在宪法中的定位是国家的法律监督机关，承担着惩治和预防犯罪、监督诉讼活动、监督各方主体依法行使职权等重要的职责，是维护宪法与法律秩序的责任主体。因此，在行政监管领域公共利益保护方面，检察机关不具备人员、程序等方面的“功能性”的优势，应当保持一定的谦抑性。

因此，在诉前程序中各方主体行权要符合功能适当原则，检察机关应发挥检察监督专业性的优势，从法律层面把关行政行为，如将抽象行政行为纳入行政公益诉讼领域法律监督的范畴，为公共利益的保护作出贡献，这样才能实现国家机关职能的优化。

（二）法律监督符合新时代行政检察工作的要求

随着十八届四中全会各项改革措施的贯彻落实和2017年《行政诉讼法》的修改，使得行政检察工作的内涵及外延在不断地变化，行政公益诉讼制度的建立使得检察机关逐步拓展出对行政权进行法律监督的新道路，通过督促行政机关依法行政，不断推进法治政府的建设。本文借鉴秦前红教授关于检察机关职权的狭义法律监督的理论，认为在行政公益诉讼制度的诉前程序中检察机关行使的是行政检察监督的权能，在诉讼程序中行使的诉讼监督权能。行政检察监督是围绕“公共行政”建立起的监督，它与围绕“司法裁判”建立起的诉讼监督共同构成了狭义法律监督的下位概念。行政检察监督与诉讼监督正好对应了诉前程序与诉讼程序中检察监督的关系。“行政检察监督的核心价值追求是保障宪法和法律完整统一实施而对公共行政的控制，旨在促进国家法律在公共行政层面的正确统一实施；检察内容是监督上述活动是否严格遵守法律。”也有的学者将这个意义上的行政检察监督称之为“诉讼外行政检察监督”。行政检察监督也存在一定的边界，一般不直接涉及公民是否遵守法律的监督。

基于以上认知，本文认为诉前程序只是检察权监督行政权的一种途径，诉前检察建议只是行政检察监督的一种行权方式。因此，诉前程序是检察机关监督行政行为，督促依法行政的活动。由于检察机关在诉前程序中的角色定位及履职目的不清晰，使得检察机关制发检察建议时在内容上要求得过于具体，过多的涉及救济公共利益的行政举措，在监督范围上反而遗漏对部分抽象行政行为的监督。

综上所述，检察机关只有牢记行政公益诉讼制度阶段性的特质，理顺自己作为直接法律监督者与间接公益保护者的身份关系，坚守法律监督者的宪法定位，才能为公益诉讼其他的参与主体指明改进的方向，才能助推行政公益诉讼制度平稳发展。

关键词：

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