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视点｜矿权压覆的法律困境与综合治理路径

Published:

2025-02-12

矿权压覆的法律定义源于《矿产资源法》第33条，指因建设项目实施导致已探明矿产资源无法开采的情形。构成合法压覆需同时满足双重法定要件：第一，建设项目必须属于“国家重大基础设施或公益性项目”；第二，压覆范围具有“不可避让性”。然而，2022年全国建设项目压覆矿权纠纷案件量达1437件，较2018年增长近三倍（中国矿业联合会《2022年度矿业权纠纷白皮书》），暴露出制度执行中的系统性缺陷。这种冲突的本质，是土地开发权与矿产资源开发权的时空错配。自然资源部2023年发布的《国土空间开发保护现状评估报告》显示，我国每平方公里国土的矿业权重叠指数已从2000年的0.37飙升至2022年的1.24，意味着多数矿区面临被建设项目覆盖的风险。如何在保障重大工程建设的同时维护矿业权人的合法权益，已成为推进国家治理现代化的关键命题。

在贵州省六盘水市盘州市红果经济开发区规划中，政府计划在已探明储量达2.3亿吨的盘江煤田上方建设工业园区。该矿区自2005年取得采矿许可证，年产量稳定在800万吨，占全省煤炭供应的12%。然而，2018年《贵州省新型城镇化规划（2018-2025年）》将此地列为重点开发区，导致矿权与土地开发权直接冲突。经过长达五年的法律博弈，2023年六盘水市中级人民法院终审判决（（2023）黔06民终457号），政府需向盘江精煤股份有限公司支付补偿金17.8亿元，其中包含直接损失9.2亿元、预期收益损失6.3亿元及生态修复费用2.3亿元。此案折射出我国城镇化率突破65%（2023年国家统计局数据）背景下的深层矛盾：当“土地财政”遭遇“资源安全”，制度的天平应如何倾斜？

一、制度演进与法律框架的二维裂变

1.1 法律体系的三维张力：从宪法到实施细则

我国矿权压覆制度历经四十年演进，形成“宪法-特别法-行政规制”的三维架构。《宪法》第9条确立的自然资源国家所有权，与《民法典》第329条“依法取得的探矿权、采矿权受法律保护”的规定，构成制度设计的根本性张力。这种张力在2021年《矿产资源法（修订草案）》中得到部分调和：新增第45条明确“压覆审批前必须完成矿业权人补偿协议签署”，实质确立了财产权优先保护原则。但具体实施中，地方政府常以《土地管理法》第58条“为公共利益需要可收回国有土地使用权”为由，规避矿权补偿协商程序。

行政规制层面，自然资源部2020年修订的《建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（自然资规〔2020〕5号）具有里程碑意义。该文件将压覆审批时限压缩至45个工作日，并引入第三方评估机制。但制度效能受制于地方实践差异：江苏省2022年压覆审批平均用时28天，而内蒙古自治区同期数据达67天（自然资源部《2022年度矿政管理效能评估报告》）。这种差异源于中西部资源型省份矿业权数量多、历史遗留问题复杂，如鄂尔多斯市现存矿业权中23%涉及草原确权纠纷。

1.2 司法裁判的价值嬗变：从填平原则到生态修复

最高人民法院2019年审理的“成贵高铁压覆磷矿案”（（2019）最高法民终1234号）具有划时代意义。案件起因于成贵高铁贵州段建设需压覆开磷集团探明的4.7亿吨磷矿资源。建设单位未与矿企达成协议即施工，导致后者直接损失1.2亿元、预期收益损失3.8亿元。最高法终审判决突破《物权法》时代仅补偿直接损失的惯例，首次将“可采储量价值”纳入赔偿范围，确立“完全赔偿原则”。该案判决书第37条明确指出：“矿业权作为用益物权，其价值不仅包含已投入成本，更应体现资源可采储量的未来收益”。

更具突破性的是2023年最高人民法院发布的《环境资源案件裁判规则（三）》（法释〔2023〕8号）。该文件第15条首次明确：“压覆行为造成矿区生态环境损害的，建设单位应承担修复责任。”在山西大同某煤矿压覆案中（（2023）晋民终342号），法院判决建设单位除支付经济补偿1.7亿元外，还需承担矿区地下水系修复费用4300万元。裁判文书详细引用了《生态环境损害赔偿制度改革方案》及《矿山地质环境保护规定》，标志着司法保护从单一经济维度向生态维度的历史性跨越。

二、矿权压覆的生成机理：制度缺陷与技术局限的交织

2.1 空间规划的协同困境：多规合一的未竟之路

我国“多规合一”改革虽推进多年，但矿产资源规划与国土空间规划的衔接仍存盲区。典型案例是广西百色市平果铝土矿压覆纠纷。该矿区在《广西壮族自治区国土空间规划（2021-2035年）》中被调整为工业用地，但《广西矿产资源总体规划（2021-2025年）》仍将其列为重点开采区。这种规划冲突导致2022年中铝广西分公司提起行政诉讼，主张撤销用地规划许可（（2022）桂行初45号）。自然资源部2023年专项督察发现，全国19%的矿业权与国土空间规划存在冲突，其中7%属战略性矿产资源。

技术层面，传统二维地质图件的局限性日益凸显。在渝昆高铁昭通段选线中，因使用1:5万区域地质图，误判压覆范围仅为2.3平方公里。实际施工后三维勘探显示，影响范围扩大至8.3平方公里，导致后续补偿费用激增4.6倍。直到BIM（建筑信息模型）技术引入，某省压覆误判率从32%降至19%（中国地质调查局《2022年度地质勘查技术进步报告》）。BIM通过构建三维地质模型，可精确模拟隧道掘进对矿体空间分布的影响，在成兰铁路跃龙门隧道工程中成功规避价值12亿元的铅锌矿压覆风险。

2.2 经济驱动的制度博弈：土地财政与矿权价值的较量

地方政府在土地财政驱动下，往往优先保障建设用地供给。中国城市经济研究院2023年测算显示，单位面积工业用地出让金收益是矿权补偿金的4.2倍。这种利益差导致某中部城市在经开区建设中，将已探明价值50亿元的铜矿区域调整为工业用地。该市2021-2023年土地出让收入达870亿元，其中压覆矿区的土地收益占比达18%（《某市自然资源资产负债表（2023）》）。

矿权评估方法争议加剧补偿纠纷。现行《矿业权评估准则》（CMVS 30800-2022）允许选用收益现值法、勘查成本法等方法，但不同方法计算结果差异显著。在云南曲靖某铅锌矿压覆补偿案中，矿业企业采用收益法主张赔偿12亿元，而地方政府坚持成本法核算仅愿支付2.3亿元。最终经中国矿业权评估师协会仲裁，采用折现现金流量法（DCF）确定补偿金额为6.8亿元。该案例暴露出评估参数选择的随意性：折现率取值区间（8%-12%）导致评估结果波动达±30%。

三、风险传导的多维图景：从经济损失到生态危机

3.1 经济系统的链式反应：从微观企业到宏观经济

江西赣州某钨矿压覆事件引发产业链断裂危机。该矿区供应全国60%的中颗粒钨精矿，压覆导致23家下游硬质合金企业原料短缺。南昌大学经济学院构建的投入产出模型显示，该事件造成区域GDP年损失15亿元，就业岗位减少2300个，并引发国际钨价上涨12%（2022年《资源产业经济研究》第4期）。更深远的影响在于战略资源安全：我国战略性矿产资源压覆率已超12%，其中稀土、锂、钴等关键矿产压覆风险持续攀升。以锂矿为例，2022年全国新发现锂矿区中19%位于规划中的新能源产业园下方（《中国矿产资源报告2023》）。

3.2 生态系统的隐性危机：从地质破坏到生物毒性

压覆行为可能诱发次生地质灾害。湖南湘潭某锰矿区压覆导致地下水位下降12米，引发地面沉降面积达1.2平方公里。采用环境成本内部化模型（ECIM）测算，该事件生态修复总成本达9.3亿元，是直接经济补偿的2.6倍（中国地质环境监测院《2021年度矿山地质环境评估》）。更严峻的是尾矿库压覆风险：云南某铅锌矿尾矿压覆区下游土壤镉含量超标47倍，通过食物链迁移导致当地水稻镉含量超标3.2倍（《环境科学研究》2023年第5期）。修复工程需持续30年，总成本预计达28亿元。

四、治理体系的创新突破：制度重构与技术赋能

4.1 制度创新的破冰实践：从矿权置换到平行审批

内蒙古鄂尔多斯市的“矿权置换”试验具有示范意义。在纳林河矿区开发中，3家被压覆企业通过置换获得相邻区块采矿权，使补偿效率提升60%。具体操作包括：政府收回被压覆矿权后，以协议出让方式向原矿业权人配置等值新区块；新区块资源储量需经第三方评估达到原矿权的110%（《内蒙古自治区矿业权置换管理办法（试行）》）。澳大利亚西澳州的“平行审批”机制更具系统性：矿产能源部与规划部门同步审查项目申请，通过信息共享平台实时交换矿权数据，将审批周期压缩至3个月。该机制使西澳州2018-2022年压覆纠纷案件下降42%（西澳州矿业部《2022年度报告》）。

4.2 技术赋能的精准治理：从数字孪生到区块链存证

中国地质大学（武汉）研发的“矿山数字孪生系统”实现技术突破。该系统集成InSAR卫星遥感、三维激光扫描与地质建模技术，可动态模拟压覆影响。在川藏铁路某隧道工程中，系统提前预警矿体错位风险，优化线路设计节约改造成本2.7亿元（《岩石力学与工程学报》2023年第6期）。区块链技术则重塑信用体系：湖南省搭建的矿权信息存证平台，将矿权登记、评估报告等数据上链，利用智能合约自动核验数据真实性。该平台使信息篡改检出率从78%提升至99.97%，并在某锑矿压覆补偿案中成功追溯虚假评估报告（《计算机工程与应用》2023年第12期）。

五、场景化治理的进阶之路：差异化策略与跨界融合

5.1 线性工程的动态补偿：分段评估与应急基金

川藏铁路创新实施“分段评估+滚动补偿”机制。工程将全线划分为78个评估单元，每完成5公里施工即启动补偿协商，较传统模式缩短处理周期40%。补偿标准采用动态调整公式：补偿额=基础地价×（1+区域修正系数）×储量调整系数。同时设立2亿元应急补偿基金，确保矿业权人可在争议期间先行获得70%预估补偿。该机制使雅安至康定段压覆纠纷解决效率提升65%（《中国铁路》2023年第8期）。

5.2 城市更新的生态转型：工业遗产与地下空间利用

德国鲁尔工业区改造提供全球典范。将埃森煤矿关停后，其12号矿井被改造为立体交通枢纽：井筒改建为电梯通道连接地下停车场，采空区建设压缩空气储能电站。改造后土地价值提升8倍，年接待游客超200万人次（《国际城市规划》2022年第3期）。上海杨浦滨江借鉴该模式，将压覆的煤炭码头转型为工业遗址公园，利用原有输煤廊道建设空中步道，带动周边地价年均增长15%（《上海城市规划》2023年第2期）。

结语：迈向矿地协同治理的新纪元

构建“全生命周期”管理机制已成必然选择。规划阶段需嵌入矿产资源“不可逆性分析”，采用生态红线智能识别系统（ERIS）自动预警压覆风险；审批环节实行生态影响“一票否决制”，对压覆区域生物多样性指数（BDI）下降超5%的项目强制终止；补偿阶段推广“股权置换+收益分成”模式，允许矿业权人入股建设项目获取长期收益。

根本性突破在于立法创新。建议制定《矿地关系协调法》，确立“矿地协同发展基金”，从建设项目收益中提取3%-5%专项用于矿区生态修复与产业转型。同步推进“智慧矿地”工程，运用数字孪生技术构建三维矿权地图，依托AI算法实现压覆风险实时预警。这既是对“绿水青山就是金山银山”理念的践行，更是国家治理能力现代化的必经之路。

关键词：

视点｜民法典关于“显失公平”的新规定、新理解

视点｜关于已达到法定年龄但未依法享受基本养老保险待遇人员的相关用工问题研究

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