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视点｜评审标准中的分值设置与评审因素的量化指标相对应的案例类型化实证研究

Published:

2024-09-26

在我国的政府采购实践中，绝大多数政府采购项目都采用综合评分法，也就是说，这些项目都会遇到评审标准中的分值设置是否与评审因素的量化指标相对应的问题。本文通过分析财政部门对政府采购投诉案件的处理，归纳总结评审因素的设置、评审因素的量化指标、分值设置等与综合评分法紧密相关的实务问题解决方法。

摘要：自2017年11月财政部发布“指导案例9号：XX仓库资格招标项目投诉案”以来，关于“采用综合评分法的，评审标准中的分值设置应当与评审因素的量化指标相对应”的理解与适用，既是近年来政府采购实务操作中的重点问题，也是难点问题。在我国的政府采购实践中，绝大多数政府采购项目都采用综合评分法，也就是说，这些项目都会遇到评审标准中的分值设置是否与评审因素的量化指标相对应的问题。本文通过分析财政部门对政府采购投诉案件的处理，归纳总结评审因素的设置、评审因素的量化指标、分值设置等与综合评分法紧密相关的实务问题解决方法。

关键词：政府采购综合评分法分值设置评审因素量化指标

《政府采购法实施条例》自2015年3月1日实施以来，与政府采购评审方法相关且出现频率最高的话题，当属“采用综合评分法的，评审标准中的分值设置应当与评审因素的量化指标相对应”。众所周知，政府采购包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价、竞争性磋商、框架协议采购（包括封闭式框架协议采购和开放式框架协议采购）、合作创新等八种采购方式，其中，采用综合评分法的采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性磋商和封闭式框架协议采购的第一阶段等采购方式。公开招标和邀请招标由政府采购法直接规定，竞争性磋商是财政部以行政规范性文件的形式确认的采购方式，框架协议采购是财政部以部门规章的形式确认的采购方式，竞争性磋商和框架协议采购在法律效力位阶上低于公开招标和邀请招标，但这四种采购方式在“评审标准中的分值设置应当与评审因素的量化指标相对应”的理解与适用上应当是一致的。

一、问题的说明

在讨论“评审标准中的分值设置”与“评审因素的量化指标”相对应之前，我们需要准确理解“分值设置”“评审因素”“量化指标”“评审因素的量化指标”等概念。

分值设置，顾名思义，就是对不同的打分项目设置不同的分值，包括固定分值和区间分值。

评审因素是指，采购需求中除实质性要求和条件、资格条件以外的其他因素。评审因素一般包括价格、商务、技术和服务等内容[1]。量化指标，是指能用具体数据来体现的指标，量化指标应当明确相应等次，有连续区间的按照区间划分等次。因此，评审因素的量化指标是评审因素的指标必须能够用具体数据来体现，不能用具体数据体现的指标不能作为评审因素。

二、财政部门对与“评审标准中的分值设置应当与评审因素的量化指标相对应”相关的投诉案件处理要点

在“指导案例9号：XX仓库资格招标项目投诉案”[2]（以下简称“案例9号”）中，财政部门认为，“评审因素在细化和量化时，一般不宜使用‘优’‘良’‘中’‘一般’等没有明确判断标准、容易引起歧义的表述。”

在“指导性案例27号——M中心防吸附气体采样袋及附件采购项目投诉案”[3]（以下简称“案例27号”）中，财政部门认为，“采用综合评分法时，除价格以外的评审因素均应按照投标文件对招标文件的响应情况打分，而非通过对供应商的投标文件之间比较进行打分，即采用综合评分法的，不应采用横向比较等方式进行评审。”

在“中华人民共和国财政部政府采购信息公告（第七百一十六号）”[4]（以下简称“公告716号”）中，财政部门认为，“根据招标文件评分标准（备注：招标文件规定的评分标准为，技术指标响应部分共40分，出现负偏离响应的每条减3-5分），招标文件有关招标产品各项技术参数要求的总分值为373分，评分标准的设置未与招标产品的具体技术参数相对应。”

在“关于山东第一医科大学第二附属医院物业管理服务采购项目投诉处理结果公告”[5]（以下简称“某医院物业服务项目投诉处理”）中，财政部门认为，“‘标书制作（根据标书制作是否规范，对技术部分的描述是否准确等方面进行考虑。由专家进行综合评价，在0-1.5分酌情打分。经评标委员会集体认定供应商复制粘贴招标文件制作技术响应表的，该项不得分；为响应政府采购节能环保政策功能，投标文件双面制作得1分，单面不得分）’与服务的质量无关，且与相应的商务条件和采购需求不对应，属于评审标准的分值设置未与评审因素的量化指标相对应。”

三、评审因素设定的法律规则与实务验证

《关于印发<政府采购需求管理办法>的通知》（财库〔2021〕22号，以下简称“财库〔2021〕22号文”）第二十一条第一款规定，“采用综合性评审方法的，评审因素应当按照采购需求和与实现项目目标相关的其他因素确定”；《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称“财政部87号令”）第五十五条第二款规定，“评审因素的设定应当与投标人所提供货物服务的质量相关，包括投标报价、技术或者服务水平、履约能力、售后服务等”；财政部87号令第五十五条第三款规定，“评审因素应当……与相应的商务条件和采购需求对应”。据此，评审因素的设定应当与采购标的的质量相关，按照政府采购项目的采购需求、商务条件以及其他因素共同确定。

根据案例27号的要点，采用横向比较评审的，需要将通过资格审查和符合性审查的所有供应商的投标（响应）文件进行相互比较、评判优劣，从而导致以投标（响应）文件形式体现的要约与以采购文件（含招标文件和竞争性磋商文件，以下简称“采购文件”）形式体现的要约邀请很难形成对采购标的质量的响应，甚至要约中采购标的的质量不能实质性响应要约邀请中采购标的的质量，因此，横向比较评审时，设定的评审因素难以体现采购标的的质量，且与政府采购项目的采购需求、商务条件以及其他因素等缺少直接相关性，不利于政府采购项目的实施，也必然损害供应商的公平竞争权。

根据某医院物业服务项目投诉处理的要点，标书制作既与采购标的的质量无关，也与政府采购项目中的采购需求、商务条件以及其他因素无关，因此，将“标书制作”设定为评审因素，缺乏法律依据。

从法律规则和执法实践来看，评审因素的设定是“评审标准中的分值设置应当与评审因素的量化指标相对应”的基础，评审因素的设定应当体现采购标的的质量，应当与政府采购项目的采购需求、商务条件以及其他因素相关。当评审因素的设定不符合法律规定时，评审因素的量化指标无从谈起，“评审标准中的分值设置应当与评审因素的量化指标相对应”更是无源之水、无本之木。

四、评审因素量化指标的法律规则与实务验证

财库〔2021〕22号文第二十一条第二款规定，“采购需求客观、明确的采购项目，采购需求中客观但不可量化的指标应当作为实质性要求，不得作为评分项；参与评分的指标应当是采购需求中的量化指标……”；财库〔2021〕22号文第九条第二款规定，“技术要求和商务要求应当客观，量化指标应当明确相应等次，有连续区间的按照区间划分等次……”；财政部87号令第五十五条第三款规定，“商务条件和采购需求指标有区间规定的，评审因素应当量化到相应区间……”。据此，在采购需求客观、明确的政府采购项目中，采购需求可以分为不可量化的指标和量化指标。其中，不可量化的指标应当作为实质性要求和条件，不允许偏离，并应以醒目方式予以标注；量化指标分为客观性的固定等次指标和主观性的连续区间等次指标，客观性的固定等次指标属于是非判断，主观性的连续区间等次指标属于自由裁量。

根据公告716号的要点，该项目的技术指标属于客观性的固定等次指标，对该指标的评审在于通过资格审查和符合性审查的所有供应商的投标（响应）文件是否对应采购文件中相应的技术指标，供应商的投标（响应）文件中具有该技术指标的，则不予扣分；否则，应予扣分。

根据案例9号的要点，“优”“良”“中”“一般”属于主观性的连续区间等次指标。尽管这类指标属于主观性指标，但为了约束评审委员会成员的自由裁量权，该类指标应当具有明确的判断标准、不得模棱两可。

从法律规则和执法实践来看，评审因素的量化指标属于采购需求中的可以量化的指标，不可量化的指标不得作为评审因素；评审因素的量化指标应当具有明确的等次，同时，也允许存在连续区间等次指标。

五、评审标准分值设置的法律规则与实务验证

财库〔2021〕22号文第二十一条第二款规定，“参与评分的指标应当是采购需求中的量化指标，评分项应当按照量化指标的等次，设置对应的不同分值……”；财政部87号令第五十五条第三款规定，“商务条件和采购需求指标有区间规定的，评审因素应当量化到相应区间，并设置各区间对应的不同分值”。据此，评审标准中的分值设置时，分值分为客观固定分值和主观连续区间分值。

根据公告716号的要点，该项目的技术指标属于客观性的固定等次指标，应当对应客观固定分值。根据该项目招标文件的规定，出现负偏离响应的每条减3-5分，经统计，该评审因素实际对应的分值为373分，与招标文件规定的40分不一致，属于评审标准中的分值设置未与评审因素的量化指标相对应的情形。

根据案例9号的要点，“优”“中”“一般”属于主观性的连续区间等次指标，分值设置为“优得35-45分，中得20-34分，一般得0-19分”。尽管“优”“中”“一般”分别对应区间分值，符合“商务条件和采购需求指标有区间规定的，评审因素应当量化到相应区间，并设置各区间对应的不同分值”的规定，但因“优”“中”“一般”属于没有明确判断标准、容易引起歧义的表述，系评审因素的量化指标不明确，属于评审标准中的分值设置未与评审因素的量化指标相对应的情形。

从法律规则和执法实践来看，评审标准的分值设置与评审因素的量化指标相对应，是指评审因素的量化指标应当具有明确的等次指标或者连续区间等次指标，明确的等次指标对应客观固定分值，连续区间等次指标对应主观连续区间分值。

六、结论

根据本文的分析，理解和适用“采用综合评分法的，评审标准中的分值设置应当与评审因素的量化指标相对应”时，首先需要明确，仅有公开招标、邀请招标、竞争性磋商和封闭式框架协议采购的第一阶段适用该规则；其次，评审因素的设定应当体现采购标的的质量，应当与政府采购项目的采购需求、商务条件以及其他因素相关；再次，评审因素的量化指标属于采购需求中的可以量化的指标，不可量化的指标不得作为评审因素，评审因素的量化指标应当具有明确的等次或者存在连续区间等次指标；最后，明确的等次指标对应客观固定分值，连续区间等次指标对应主观连续区间分值。

参考文献：

[1]财政部国库司、财政部政府采购管理办公室、财政部条法司、国务院法制办公室财金司：《<中华人民共和国政府采购法实施条例>释义》，中国财政经济出版社2015年版，第122页。

[2]中国政府采购网：《指导案例9号：XX仓库资格招标项目投诉案》，http://www.ccgp.gov.cn/aljd/201711/

t20171120_9188199.htm，2017年11月20日。

[3]中国政府采购新闻网：《指导性案例27号——M中心防吸附气体采样袋及附件采购项目投诉案》，http://www.cgpnews.cn/articles/51296，2020-02-13。

[4]中国政府采购新闻网：中华人民共和国财政部政府采购信息公告，http://www.cgpnews.cn/articles/47060，2019-01-04。

[5]中国山东政府采购网：《关于山东第一医科大学第二附属医院物业管理服务采购项目投诉处理结果公告》，http://www.ccgp-shandong.gov.cn/sdgp2017/site/listcontXxgk.jsp?colcode=1&id=813，2020年04月12日。

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