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视点｜土地征收补偿案件的裁判原则及行政法律风险防范

Published:

2025-11-13

由于土地征收补偿行政案件多发，从行政审判角度总结土地征收补偿案件的特点及其法律风险防范的路径，仍然是当前一项非常迫切的任务。因此，有必要有针对性地从行政审判角度，为行政机关的风险防范建言献策，以更好地推动土地征收补偿制度改革。本文于裁判文书网以“土地征收补偿”为关键词，检索到最高人民法院审理的23起行政诉讼案件，从中筛选出13起具有研究价值的裁判文书，同时又从最高人民法院司法案例研究院公布的征地拆迁十大案例中筛选8个案例作为研究对象，进行归纳总结。

摘要

一、土地征收补偿案件的司法裁判原则

在土地征收过程中往往伴随着当事人拒不接受补偿协议，行政机关为了推进土地征收而强制拆除地上房屋，行政相对人据此提起行政诉讼的情况。通过对最高人民法院的相关裁判文书进行归纳总结，本文认为在司法实践中，根据案情的不同，可以以下三个准则作为强制拆除纠纷的司法裁判原则：

（一）保护当事人利益原则

在土地征收补偿中，通常存在货币补偿和产权置换两种补偿方式。在房屋已经被土地征收部门拆除之后，法院就应当依据保护当事人利益原则，选择最有益于当事人利益的补偿方案。例如在（2020）最高法行再38号案中，当事人黄宝银的房屋被强制拆除，依据补偿安置方案，黄宝银获得的货币补偿金额无法从市场上购买同等面积的拆迁安置房屋，既确保其家庭有房可住又考虑了房屋区位价值，最大限度地保障人民的合法利益。

（二）公共利益优先原则

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定”因此，实践中大部分的土地征收都伴随着公共利益的迫切需要，甚至在补偿协议达成前，被征收土地就已经被行政机关占用并修建公共设施。因此，若撤销该土地征收决定可能会给公共利益造成重大损害，法院就需要在保障公共利益不受损害的前提下，为行政相对人的利益另寻一条救济路径。例如，在（2019）最高法行赔申51号案中，邹平县政府为解决邹平县工业用水和部分乡镇居民饮水安全问题在被占土地上建设南水北调东线一期工程邹平县续建配套工程，且已经投入大量建设资金并已建成。最高人民法院认为：1.案涉土地也不具备恢复原状的可能性；2.若撤销被诉行政行为将会给社会公共利益造成重大损害。故判决确认邹平县政府未经批准即征收涉案土地的行为违法的同时，责令邹平县政府补办征收土地手续。同时，为了更好地保障再审申请人权益，敦促相关单位尽快书面告知未领取相关款项的被征收人相应的依据和具体款项；被征收人仍然拒绝领取的，应依法办理提存手续。同时，邹平县政府也应尽快履行征地报批义务，并在取得相应的征地批复后，妥善处理好后续事宜。

当然，个人利益与公共利益并不是必然冲突的，法院在审查此类案件时还应以利益衡量的视角考量以下几个方面：第一，审查公共利益的满足是否必须以该特定公民个人利益的减损作为代价；第二，判断拆迁可能产生的公共利益是否足以成为强制拆迁的正当理由，即必须就公共利益与个人利益在该案中的位阶予以排列；第三，对于该案的当事人而言，政府的决定是否也同时给予了当事人以合理的补偿并且是以“最小代价 ”来获取当事人的同意。

（三）推定属于行政行为

在土地征收补偿实践中，行政主管部门可能会以市场收购等方式代替行政征收或暗中委托其他社会组织实施拆除，进而在行政相对人提起行政诉讼时主张原告不符合起诉条件。但不论是农村集体土地还是国有土地上的房屋征收、强制搬迁、收回国有土地使用权以及随后的土地出让金收取等，均为政府及其职能部门的法定职权，因此，对合法建筑的拆除首先应推定为行政强制行为，而不应认定为民事主体实施的拆除。

现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法进行补偿，整个过程均系行政权行使的过程。农村集体土地征收过程中强制拆除合法建筑的法定职权问题，应当结合现行有效的土地管理法律、行政法规、司法解释等规定，依法加以判定。在当地市、县人民政府未对补偿安置主体有特殊规定的情况下，拆除征收范围内合法建筑的行政职权归属于土地行政主管部门。职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在。实施强制拆除既是土地行政主管部门必须行使的法定职权，也是其必须履行的法定义务，更是其应尽的责任；在法律没有相应授权性规范的前提下，土地行政主管部门无权将法律已经明确规定的行政强制职权再赋予其他主体行使。在经依法批准的征地过程中，因合法房屋被强制拆除引发的行政案件，土地行政主管部门应当首先被推定为适格被告；除非有相反证据或者生效裁判足以推翻上述认定。

二、土地征收补偿中行政机关的风险防范建议（代结语）

土地征收补偿的行政底色较浓，其中涉及的许多问题人民法院并不具备裁判的权力与能力，因此，行政机关应当在行为前与行为时就注意风险防范、避免纠纷，具体如下：

（一）加强对自身职权、职责的认知，禁止违法授权

《中华人民共和国土地管理法》除在土地补偿费及安置补助费方面进行规定外，其他方面则由各省、自治区、直辖市具体规定。但有时被授权机关又将此项权力再度转授权下级政府。例如在上述（2020）最高法行再38号案中，具体补偿标准便是由市政府所制定，在该案中出现了货币补偿标准与产权置换标准不匹配的问题。根据《中华人民共和国立法法》第十条规定被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。因此，被授权机关不得将该项权力转授于其他机关，否则将导致征地补偿工作由无权制定补偿标准的基层政府及有关部门以行政文件、命令、通知就处分了农民集体所有的财产和私产。同时，市、县人民政府要树立权责一体的意识，打消通过行政授权而转移违法强拆的法律责任的念头。在未对补偿安置主体有特殊规定的情况下，拆除征收范围内合法建筑的行政职权归属于土地行政主管部门。在法律没有相应授权性规范的前提下，土地行政主管部门无权将法律已经明确规定的行政强制职权再赋予其他主体行使。

（二）选择正确的征收程序

我国土地性质分为国有土地和集体土地。因土地性质不同，行政机关实施征收时所适用的征收程序受不同的法律法规调整。国有土地上房屋的征收与集体土地的征收，虽均为征收，但依照我国法律法规，二者在征收主体、征收对象、征收程序、征收补偿安置内容和方式等方面均存在明显区别。从征收主体看，国有土地上房屋征收主体由市、县级人民政府作出征收决定；集体土地征收需经省级人民政府或国务院批准，由市、县级人民政府予以公告并组织实施。从征收对象看，国有土地上房屋征收针对的是房屋，国有土地使用权一并征收，即“地随房走”；集体土地征收针对的是土地，地上房屋随集体土地一并收回，即“房随地走”，不存在仅征收房屋而不征收土地的情况。从征收程序看，国有土地上房屋征收主要依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序进行；而集体土地征收主要依据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的程序进行。从征收补偿安置的内容、方式来看，国有土地上房屋征收主要是通过评估的方式确定被征收房屋的价值，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条和第二十五条确定的项目进行补偿；而集体土地征收涉及土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿标准以及住房安置等。因此，行政机关针对不同征收对象实施征收时，应当区分土地性质适用不同的征收程序。

《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费”的规定，按国有土地上房屋征收程序实施征收的意见。一方面，该司法解释的规定主要适用于已经实施的集体土地征收程序中，因行政机关的原因导致未及时对集体土地上房屋及不动产进行补偿，且补偿时房屋所在地已纳入城市规划区的情形，其目的是充分保障被征收土地农民的补偿权益；另一方面，该司法解释的规定仅指对被征收人进行补偿时可以参照执行国有土地上房屋征收补偿的标准，但征收程序仍然应当经过法定的集体土地征收程序进行。

（三）正确理解法律规定，公平、合理地确定补偿的标准、范围

国家征收征用土地的补偿安置作为一种行政补偿，应当贯彻的理念是以土地交易流通价格作为计算土地财产权补偿标准，体现补偿的公正性。市场经济下的政府，为了公共利益目的的需要，限制或剥夺农民的私有财产权利，政府负有公平合理补偿农民财产损失的职责和义务，即必须给予土地所有权人、使用权人按“公平的市价”，给予“公平的补偿”。

关于如何“公平、合理的补偿”的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条第一款规定：“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。”同时，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条规定，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回土地使用者依法取得的土地使用权，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿；根据《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》第八条规定，财产征收征用应遵循及时合理补偿原则，给予被征收征用者公平合理补偿。

因此，结合我国土地和城市房地产管理法律法规规定以及国家依法保护产权政策，对于上述“公平、合理的补偿”，不宜单纯以法条规定的文义为限，不能静止、孤立、机械地解释为以受让土地价格为基础给予相应补偿，而宜作统一的法律解释。即行政主体因公共利益需要收回国有土地使用权的，收回的土地使用权以出让方式供应的，应当根据土地面积、剩余土地使用年期、原批准用途、土地开发利用程度、城市规划限制等，参照市场地价水平经专业评估后予以补偿；收回的土地使用权以划拨方式供应的，参照评估的划拨土地使用权价格，核定土地使用者应有权益后予以补偿，以此保证征地后农民的生活水准不会因为土地的征收或征用而降低。

关键词：

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