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视点｜经营者集中反垄断合规：法律框架、案例启示与实践路径
Published:
2025-12-16
2022年新修订的《中华人民共和国反垄断法》为经营者集中处罚带来了新的变化，处罚力度的提升使得应申报而未申报的违法成本大幅增加，在此形势下企业面临更加严格的合规要求。2023年至今，经营者集中相关的法律法规逐渐完善，包括《横向经营者集中审查指引》《国务院关于经营者集中申报标准的规定》《经营者集中审查规定》《违法实施经营者集中行政处罚裁量权基准（试行）》等，本文结合上述法律文件所呈现的新变化及监管趋势，对反垄断领域中经营者集中审查框架进行分析，并分析关于企业有效进行合规管理的启示及路径。
前言：2022年新修订的《中华人民共和国反垄断法》为经营者集中处罚带来了新的变化，处罚力度的提升使得应申报而未申报的违法成本大幅增加，在此形势下企业面临更加严格的合规要求。2023年至今，经营者集中相关的法律法规逐渐完善，包括《横向经营者集中审查指引》《国务院关于经营者集中申报标准的规定》《经营者集中审查规定》《违法实施经营者集中行政处罚裁量权基准（试行）》等，本文结合上述法律文件所呈现的新变化及监管趋势，对反垄断领域中经营者集中审查框架进行分析，并分析关于企业有效进行合规管理的启示及路径。
一、经营者集中反垄断合规的法律框架
（一）双重申报标准
1.形式申报标准（2024年新规）
根据《国务院关于经营者集中申报标准的规定（2024修订）》，申报门槛调整为：
（1）全球合计营业额≥120亿元+至少两方境内营业额≥8亿元；
（2）境内合计营业额≥40亿元+至少两方境内营业额≥8亿元。
新规通过提高门槛，实现“抓大放小”，但强化了对未达标准但具有反竞争效果交易的审查权。
2.实质审查逻辑
除上述营业额判断标准外，《中华人民共和国反垄断法（2022修正）》第二十六条确立了“未达申报标准+排除/限制竞争效果”的补充审查机制。
针对是否排除/限制竞争效果，采用以下审查维度：
（1）市场结构指标
2024年市场监管总局发布的《横向经营者集中审查指引》第二十八条明确，反垄断执法机构衡量市场集中度通常采用以下两项指标：
①赫芬达尔-赫希曼指数（HHI指数），即相关市场上每个经营者市场份额乘以100后的平方之和；
②行业前n家经营者的合计市场份额（CRn指数），即相关市场上前n家经营者市场份额之和。
一般认为，相对于CRn指数，HHI指数赋予市场份额较高的经营者更高的权重，能够更加准确地反映出市场竞争结构，因此在审查实践中被更为经常和广泛地采用。在采用HHI指数时，反垄断执法机构既考虑集中后HHI指数水平，也考虑集中导致的HHI指数增量（ΔHHI）。HHI指数水平能够表明相关市场上经营者面临的竞争压力，ΔHHI能够有效衡量集中带来的市场集中度变化及影响程度。
（2）竞争损害维度
《中华人民共和国反垄断法（2022修正）》第二十六条第二款直接将“竞争损害可能性”作为补充审查的核心依据。
《经营者集中审查规定》第三十一条规定了经营者集中应考虑的审查因素：
（一）参与集中的经营者在相关市场的市场份额及其对市场的控制力；
（二）相关市场的市场集中度；
（三）经营者集中对市场进入、技术进步的影响；
（四）经营者集中对消费者和其他有关经营者的影响；
（五）经营者集中对国民经济发展的影响；
（六）应当考虑的影响市场竞争的其他因素。
（二）法律责任的确认
二、典型案例的合规启示
（一）未达申报标准的集中审查：用通医药案
该案涉及交易双方营业额均未达8亿元的形式申报标准，但通过收购形成原料药+制剂的纵向垄断，导致价格大幅上涨。成为首例事后6年追溯审查，同时也是首例要求恢复集中前状态（转让股权+解除独家代理）的案例。
合规启示：医药、科技等集中度高的行业，即使未达到申报标准，也需开展“竞争影响自测”，重点评估市场份额、供应链控制能力，避免形成实质的竞争效果。
（二）跨境交易的多法域合规：高通收购Autotalks案
该案中，高通未经申报即完成了对V2X芯片龙头企业Autotalks的收购，涉嫌“抢跑”及排除竞争。根据《中华人民共和国反垄断法》第五十八条的规定，该情节涉及实体违法，可能面临最高年销售额10%的罚款。
合规启示：跨境并购需建立“中国+目标国”双申报机制，尤其关注技术垄断型交易的审查风险。
（三）重点行业集中的审查导向
三、全流程合规实践路径
（一）事前：建立健全评估体系
1.营业额形式核算
严格按照2024年新规的标准提前核算营业额，判断是否达到强制申报的标准，包含关联企业营业额合并计算，避免“拆分交易”规避申报。
2. 市场竞争实质评估
委托第三方机构测算HHI指数及市场份额，对未达标准但可能影响竞争的情形主动评估风险。同时识别“关键资产”（如原料药、核心专利）的控制情况，预判或有的纵向集中风险。
3.跨境交易准备
提前启动多法域申报评估，重点关注美国HSR法案（交易金额≥1.264亿美元）、欧盟合并条例（控制权持续性转移）的申报阈值。
（二）事中：防范程序及实体双重风险
1.申报程序合规
根据《中华人民共和国反垄断法（2022修正）》第二十八条的要求，经营者向国务院反垄断执法机构申报集中，应当提交下列文件、资料：
（一）申报书；
（二）集中对相关市场竞争状况影响的说明；
（三）集中协议；
（四）参与集中的经营者经会计师事务所审计的上一会计年度财务会计报告；
（五）国务院反垄断执法机构规定的其他文件、资料。
申报书应当载明参与集中的经营者的名称、住所、经营范围、预定实施集中的日期和国务院反垄断执法机构规定的其他事项。
此外，自愿申报且需遵守“静止期”：未申报或者申报后获得批准前不得实施集中。
2.实质标准把控
重点考察《经营者集中审查规定》第三十一条规定的关于经营者集中应考虑的审查因素，除能证明该集中对竞争产生的有利影响明显大于不利影响或者符合社会公共利益的外，需严格把控是否具有或者可能具有排除、限制竞争效果的实质标准。
（三）事后：建立合规激励与风险应对机制
1.应对调查
配合执法机构提供真实材料，避免“提供虚假信息”（加重处罚情节）；主动提出救济方案（如资产剥离、开放技术许可）。
2.合规减免
若存在“首次违法、主动补报、建立合规体系”等情形，可依据《违法实施经营者集中行政处罚裁量权基准（试行）》第九条的规定申请罚款减免（最高下调60%）。
3.长效合规：
（1）设立反垄断合规委员会，嵌入并购立项流程；
（2）定期开展合规培训（重点覆盖高管、法务、投资部门）；
（3）建立交易后“竞争影响跟踪机制”（持续2-3年）。
四、结语
随着《横向经营者集中审查指引》的实施及《违法实施经营者集中行政处罚裁量权基准（试行）》的落地，我国经营者集中反垄断监管已进入精准化及严处罚的阶段。企业需积极应对趋势，重视合规评估思维，尤其在医药、科技、平台经济等重点领域，应将合规要求嵌入并购全流程，通过“事前评估、事中防控、事后优化”的合规闭环管理，实现商业利益与法律风险的平衡。
【法规速递】
《国务院关于经营者集中申报标准的规定》（2024修订）
第三条 经营者集中达到下列标准之一的，经营者应当事先向国务院反垄断执法机构申报，未申报的不得实施集中：
（一）参与集中的所有经营者上一会计年度在全球范围内的营业额合计超过120亿元人民币，并且其中至少两个经营者上一会计年度在中国境内的营业额均超过8亿元人民币；
（二）参与集中的所有经营者上一会计年度在中国境内的营业额合计超过40亿元人民币，并且其中至少两个经营者上一会计年度在中国境内的营业额均超过8亿元人民币。
营业额的计算，应当考虑银行、保险、证券、期货等特殊行业、领域的实际情况，具体办法由国务院反垄断执法机构会同国务院有关部门制定。
第二十六条 经营者集中达到国务院规定的申报标准的，经营者应当事先向国务院反垄断执法机构申报，未申报的不得实施集中。
经营者集中未达到国务院规定的申报标准，但有证据证明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，国务院反垄断执法机构可以要求经营者申报。
经营者未依照前两款规定进行申报的，国务院反垄断执法机构应当依法进行调查。
《中华人民共和国反垄断法》（2022修正）
第二十六条 经营者集中达到国务院规定的申报标准的，经营者应当事先向国务院反垄断执法机构申报，未申报的不得实施集中。
经营者集中未达到国务院规定的申报标准，但有证据证明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，国务院反垄断执法机构可以要求经营者申报。
经营者未依照前两款规定进行申报的，国务院反垄断执法机构应当依法进行调查。
第二十八条 经营者向国务院反垄断执法机构申报集中，应当提交下列文件、资料：
（一）申报书；
（二）集中对相关市场竞争状况影响的说明；
（三）集中协议；
（四）参与集中的经营者经会计师事务所审计的上一会计年度财务会计报告；
（五）国务院反垄断执法机构规定的其他文件、资料。
申报书应当载明参与集中的经营者的名称、住所、经营范围、预定实施集中的日期和国务院反垄断执法机构规定的其他事项。
《经营者集中审查规定》
第三十一条 审查经营者集中，应当考虑下列因素：
（一）参与集中的经营者在相关市场的市场份额及其对市场的控制力；
（二）相关市场的市场集中度；
（三）经营者集中对市场进入、技术进步的影响；
（四）经营者集中对消费者和其他有关经营者的影响；
（五）经营者集中对国民经济发展的影响；
（六）应当考虑的影响市场竞争的其他因素。
《违法实施经营者集中行政处罚裁量权基准（试行）》
第九条 经营者违法实施集中有下列情形的，市场监管总局可以在初步罚款数额基础上下调罚款数额：
（一）集中后实体尚未运营，或者运营后尚未投产，或者取得股权、资产或业务后，尚未实际行使控制权的；
（二）首次因违法实施经营者集中受到行政处罚的；
（三）积极配合市场监管总局调查，如实陈述违法事实并及时提供重要证据材料的；
（四）发现违法事实后积极整改，建立或者完善反垄断合规管理制度并有效实施的；
（五）经营者集中达到国务院规定的申报标准，经营者上一会计年度在中国境内的营业额未达到8亿元人民币，且能积极配合调查的；
（六）市场监管总局认定其他可以下调罚款数额的。
前款规定的下调情形可以累计，每项下调10%，累计后的最低罚款数额不低于初步罚款数额的40％。
符合上述情形但在确定初步罚款数额时已作为从轻情形考虑的，不再依据该项情形下调罚款数额。
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