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视点｜土地行政处罚案件中信赖保护原则的适用

Published:

2026-09-16

信赖保护原则作为现代行政法上的一项基本原则，其核心要义在于：当行政相对人对行政机关作出的行政行为或其承诺产生了正当且合理的信赖，并据此作出了一定的生活或经营安排时，行政机关不得随意撤销、变更该行为或承诺；确因公共利益需要而撤销、变更的，应当对相对人因此受到的信赖损失给予适当补偿。这一原则在大陆法系行政法理论中具有举足轻重的地位，被视为约束行政权任性、维护法律秩序稳定、保障相对人预期利益的重要制度装置。

在土地行政处罚这一特定领域，信赖保护原则的适用呈现出尤为复杂的面貌。一方面，土地作为稀缺资源，其用途管制、规划调整、权属变动牵涉重大公共利益，国家通过《土地管理法》《城乡规划法》等一系列法律确立了严格的管制秩序；另一方面，土地使用人往往基于长期的历史延续、行政登记、政策承诺而投入巨额资金、形成稳定的生产生活秩序，一旦以行政处罚的方式否定其既有权益，将引发剧烈的利益冲突与社会震荡。这种公共利益与私人信赖之间的冲突，构成了土地行政处罚案件中最具争议的命题之一。

一、信赖保护原则的法理溯源与基本内涵

（一）法理溯源

信赖保护原则始于德国行政法。二十世纪五十年代，联邦德国在战后重建过程中，针对行政机关大量撤销战时及战后初期作出的授益性行政行为所引发的社会动荡，通过一系列判例逐步确立了“禁止行政机关任意撤销已生效授益行为”的规则。一九五六年的“矿业协会案”被普遍视为信赖保护原则确立的标志性判例，联邦行政法院在该案中明确指出：相对人基于对行政机关行为的信赖而取得的利益，原则上应受法律保护，行政机关仅在符合法定条件时方可撤销。这一裁判思路深刻影响了此后德国行政程序法的制定。

一九七六年《德国行政程序法》第四十八、第四十九等条款将信赖保护正式成文化，使其成为德国行政法上一项具有普遍约束力的基本原则。该法区分违法授益行为的撤销与合法授益行为的废止，分别设置了不同的信赖保护条件，形成了精细化的适用规则。此后，信赖保护原则经日本、韩国等大陆法系国家继受，并逐步发展为比较行政法上公认的基本原则。

该原则在二十世纪八十年代末九十年代初经我国台湾地区学者引入汉语法学语境，并随着我国大陆《行政处罚法》《行政许可法》的制定与修订逐步进入大陆行政法理论与实践。二〇〇三年通过的《行政许可法》第八条首次以立法形式确认了信赖保护原则。这一条款虽以行政许可为规范对象，但其蕴含的法理已辐射至整个行政行为领域，包括行政处罚。

二〇二一年修订的《行政处罚法》虽未直接出现“信赖保护”字样，但其第五条第三款所体现的过罚相当原则，以及第六条所体现的处罚目的限定，均与信赖保护原则存在内在的呼应。可以说，信赖保护原则已成为我国行政法理论与实务中一项具有实质约束力的基本原则。

（二）基本内涵

信赖保护原则的基本内涵可从三个层面展开。其一，信赖基础。即存在一个行政机关作出的、足以使相对人产生信赖的行政行为或承诺，包括授益性行政行为（如行政许可、行政登记、行政确认）、行政机关的承诺或保证、行政机关长期默示许可的事实状态等。信赖基础是信赖保护原则适用的前提，没有信赖基础便无从谈起信赖保护。

其二，信赖表现。相对人不仅主观上产生了信赖，而且基于该信赖在客观上作出了相应的处分行为，如投入资金、建造设施、变更经营方向、放弃其他机会等。信赖表现要求信赖不能停留于主观心理状态，而须外化为客观行为，且该行为须具有不可逆性或显著难以回复性，方能产生保护的必要性。

其三，信赖值得保护。即相对人的信赖须具有正当性，相对人未以欺诈、胁迫、贿赂等不正当手段促成行政行为的作出，亦未明知行政行为违法而仍接受其效力。这一要件是对相对人一方过错的审查，体现了信赖保护原则对双方利益衡量的均衡考量。

上述三个层面构成了信赖保护原则适用的完整逻辑链条，缺一不可。在土地行政处罚案件中，这三个层面的审查尤为精细，往往成为案件成败的关键。下文将逐一展开。

二、信赖保护原则的构成要件

信赖保护原则的适用须同时满足三项构成要件，缺一不可。在土地行政处罚案件中，这三项要件的审查尤为精细，往往成为案件成败的关键。

（一）信赖基础要件

信赖基础要求存在一个外在的、客观的、足以引发信赖的行政行为或事实状态。在土地行政处罚案件中，常见的信赖基础包括以下几类。其一，土地权属证书或使用证。包括国有土地使用证、集体土地建设用地使用证、宅基地使用证等。这些证书由法定机关颁发，具有公示公信效力，是最典型的信赖基础。其二，规划许可文件。包括建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证等。其三，行政机关的书面或口头承诺。如乡镇政府出具的“同意用地”证明、村委会经乡镇认可出具的用地安排说明、招商引资协议中的用地条款等。其四，长期默示许可的事实状态。如相对人持续使用某地块达数十年，期间行政机关未提出异议，甚至多次收取相关费用、办理相关手续。

信赖基础的认定还需注意“基础行为”的合法性程度。一般而言，基础行为合法或形式合法的，信赖基础较为稳固；基础行为违法但相对人不知情的，信赖基础仍可成立，但保护力度有所差异；基础行为违法且相对人明知的，信赖基础不成立。在土地案件中，由于历史遗留用地普遍存在形式瑕疵，对“基础行为合法性”的审查不宜过于严苛，应结合当时的历史背景与制度环境综合判断。

（二）信赖表现要件

信赖表现要求相对人基于信赖作出了客观的处分行为，且该处分行为与信赖基础之间存在因果关系。在土地案件中，典型的信赖表现包括：投入资金进行地上建筑物建造、设施安装、土地改良；长期持续经营形成稳定客户群与商誉；为取得或维持用地权益支付了对价（如土地出让金、土地补偿费、规费）；举家迁入、形成稳定的生活秩序等。

信赖表现的审查应注意两点。第一，处分行为须发生在信赖基础形成之后。若处分行为先于信赖基础，则不能认为该处分系基于信赖作出。例如，相对人在取得用地许可前即已擅自建设，其后补办手续的，其建设行为并非基于对许可的信赖，信赖表现要件难以成立。第二，处分行为须具有不可逆性或显著难以回复性。若处分行为可轻易回复，则信赖保护的必要性降低。例如，相对人仅作了少量前期勘察投入而未实际建设，其信赖保护的必要性显然弱于已建成厂房并投入生产者。

（三）信赖值得保护要件

信赖值得保护要件是对相对人信赖正当性的审查。一般而言，以下情形的信赖不值得保护：相对人以欺诈、胁迫、贿赂等不正当手段促成行政行为；相对人明知或因重大过失而不知行政行为违法；相对人未履行法定义务（如未按规定申请登记）而主张信赖。这一要件体现了信赖保护原则对相对人一方过错的考量，旨在防止相对人利用自身过错谋取不当利益。

在土地案件中，此要件的审查常涉及“违法性明知”的认定。例如，相对人明知某地块属于基本农田而仍擅自建设，其信赖不值得保护。但若相对人系基于行政机关的错误登记或错误指导而误信地块性质合法，则其信赖原则上值得保护。此处需特别注意行政机关与相对人过错分担的问题——若行政机关的过错（如错误登记、错误发证）是相对人信赖形成的主要原因，则相对人的信赖值得保护，行政机关不得以相对人“应知”违法为由否定信赖。

三、土地行政处罚的特殊性及其与信赖保护的冲突

（一）土地行政处罚的特殊性

土地行政处罚案件具有若干区别于一般行政处罚的特殊性，这些特殊性直接影响信赖保护原则的适用。深入理解这些特殊性，是把握信赖保护原则在土地领域适用逻辑的前提。

其一，标的物的稀缺性与公共属性。土地是不可再生资源，且承载粮食安全、生态保护、城乡发展等多重公共功能。土地行政处罚往往涉及基本农田保护、生态红线、规划管制等重大公共利益，这使得信赖保护所保护的私人利益与公共利益之间的冲突尤为突出。

其二，历史遗留问题的普遍性。我国土地制度经历了从土地改革、合作化、人民公社到家庭联产承包责任制，再到土地有偿使用制度的多次重大变革。每一次制度变革都留下大量“历史遗留”用地——其形成时合法，但因后续制度变更而处于“形式违法、实质合理”的状态。这些历史遗留用地若一律以行政处罚方式否定，将引发剧烈的社会矛盾。

其三，权属关系的复杂性。土地权属涉及国家所有与集体所有之分，集体所有又涉及村集体、村民小组、乡镇集体之分；使用权又涉及出让、划拨、租赁、承包经营等多种方式。复杂的权属关系使得“谁有权信赖”“信赖什么”等问题变得棘手。这些问题在一般行政处罚中较少出现，但在土地行政处罚中却屡见不鲜。

其四，处罚后果的严厉性。土地行政处罚常以“拆除地上建筑物”“没收违法所得”“收回土地使用权”为内容，其后果往往使相对人蒙受重大财产损失，甚至倾家荡产。与罚款、警告等较轻处罚不同，拆除、没收、收回等处罚一旦执行便不可逆转，相对人即便事后获得救济亦难以恢复原状，故信赖保护原则在此类处罚中的适用具有特殊的重要性。这种严厉性要求行政机关在处罚时格外审慎，充分考量信赖保护。

（二）与信赖保护的冲突

上述特殊性使得土地行政处罚与信赖保护原则之间存在显著冲突。一方面，土地行政处罚承载着维护土地管理秩序、保护耕地、落实规划的重大公共利益，行政机关有责任对违法用地行为予以纠正；另一方面，相对人基于历史形成的用地状态、行政机关的长期默示认可、行政机关的错误登记或承诺，已形成稳定的信赖，并据此作出重大处分行为，若以行政处罚方式否定其信赖，将严重损害相对人利益并动摇行政公信力。

在土地领域，这种利益衡量尤为复杂。公共利益本身具有层级性——基本农田保护、生态红线属于最高层级的公共利益，规划刚性、用地秩序属于次级公共利益，一般行政管理秩序属于较低层级的公共利益。信赖利益亦具有层级性——生活必需用地（如宅基地）的信赖利益高于经营性用地的信赖利益，长期持续使用的信赖利益高于短期使用的信赖利益。利益衡量须在两个层级体系之间进行精细比对，方能得出合理结论。

此外，土地行政处罚与信赖保护的冲突还体现在“时间维度”上。许多土地违法案件从行为发生到处罚作出往往间隔数年甚至数十年，期间相对人已形成稳定的信赖，行政机关的长期不作为亦事实上强化了这种信赖。此时若行政机关突然以行政处罚方式否定，其“突袭性”对相对人的冲击尤为剧烈。信赖保护原则在此处的功能，正是要求行政机关在“迟来的处罚”与“既成的信赖”之间作出审慎权衡。

四、信赖保护原则在土地行政处罚中的具体适用场景

（一）基于历史政策延续的信赖

我国土地管理政策历经多次调整，部分用地行为在当时政策下合法或被默许，但依现行法律则属违法。此类情形下，相对人基于对历史政策延续的信赖而使用土地，其信赖原则上值得保护。

例如，某乡镇企业于一九八七年经乡政府批准占用集体土地建厂，当时《土地管理法》尚未严格规范乡镇企业用地审批，乡政府批准即视为合法用地。企业持续经营至二〇一〇年，期间多次通过工商年检、税务登记，行政机关从未提出用地异议。二〇一〇年，县自然资源主管部门以“未经批准非法占用土地”为由，对企业作出责令退还土地、没收地上建筑物的行政处罚。企业不服，提起行政诉讼。

法院审理认为：企业一九八七年的用地行为系基于当时乡政府的批准，且该批准在当时政策背景下具有合法性外观；企业持续经营二十余年，期间行政机关多次以事实行为认可其用地状态，企业已形成稳定的信赖；二〇一〇年的行政处罚实质上否定了企业二十余年的信赖利益，且该否定并非基于重大公共利益（如基本农田保护、生态红线）的迫切需要。据此，法院认定行政处罚违反信赖保护原则，判决撤销。

此案的典型意义在于：历史政策延续形成的信赖，若相对人已据此作出重大处分行为且持续相当期间，行政机关不得以现行法律标准追溯否定。当然，若该历史用地涉及基本农田、生态红线等不可逾越的底线，则信赖保护应让位于公共利益，但即便如此，行政机关亦应优先采取补办手续、限期整改等缓和方式，而非径行行政处罚。这里体现的是信赖保护原则对“溯及既往”的限制——行政机关不得以现行标准否定相对人基于历史合法安排形成的信赖。

（二）基于行政登记的信赖

行政登记是行政机关就特定事项作出的官方记载，具有公示公信效力。相对人基于行政登记取得的土地权益，原则上值得信赖保护。若行政机关事后以登记错误为由对相对人作出行政处罚，须受严格限制。

例如，某县自然资源主管部门于一九九五年向甲颁发《集体土地建设用地使用证》，记载土地用途为“乡镇企业用地”，面积二千平方米。甲据此建造厂房并经营。二〇一八年，该主管部门在土地例行督察中发现，一九九五年的登记系工作人员笔误，该地块实际为基本农田，遂以甲“非法占用基本农田”为由作出责令拆除地上建筑物、退还土地的行政处罚。甲不服，主张其基于合法登记使用土地，信赖应受保护。

法院审理认为：甲持有的《集体土地建设用地使用证》系行政机关依法颁发的权属证书，具有公信力；甲基于该证书建造厂房、持续经营二十余年，信赖基础与信赖表现均具备；甲对登记错误既不知情亦无过错，信赖值得保护。虽然该地块实际为基本农田，涉及重大公共利益，但行政机关不得以行政处罚方式将自身登记错误的后果完全归责于相对人。法院最终判决撤销行政处罚，并责令行政机关采取补办手续、调整规划等替代措施妥善处理。

此案揭示了行政登记信赖保护的核心要义：行政机关不得以自身过错否定相对人基于其登记行为形成的信赖。即便涉及重大公共利益，行政机关亦应优先承担自身过错的后果，通过补正、调整、补偿等方式化解，而非将责任转嫁相对人。行政机关的登记行为一经作出即产生公信力，相对人基于该公信力形成的信赖应受保护，行政机关不得以自身过错否定该信赖。

（三）基于默示许可的信赖

默示许可指行政机关未作出明确的许可决定，但通过长期不作为或事实行为，使相对人合理推断其用地行为已被默许。此类信赖在土地案件中较为常见，尤其在农村集体土地使用领域。

例如，某村民于一九九〇年经村委会同意在村集体土地上建造住宅，未办理正式审批手续。此后三十年间，该村民持续居住，期间乡镇政府多次入户走访、办理户籍登记、收取相关费用，均未提出用地异议。二〇二〇年，乡镇政府以“未经批准非法占用土地”为由作出责令拆除的行政处罚。村民不服，主张其信赖应受保护。

法院审理认为：村民一九九〇年的建房虽未办理正式审批，但系经村委会同意，且此后三十年间行政机关以事实行为默示认可其用地状态；村民基于该默示许可长期居住，已形成稳定的信赖；二〇二〇年的行政处罚实质上否定了村民三十年的信赖利益。虽然村民的建房手续确有瑕疵，但该瑕疵的形成与行政机关长期不作为密切相关，行政机关不得以行政处罚方式将自身不作为的后果归责于相对人。法院最终判决撤销行政处罚，并责令行政机关通过补办手续等方式妥善处理。

此案的典型意义在于：行政机关的长期不作为或默示认可，可构成信赖基础；相对人基于此形成的信赖，原则上值得保护。当然，若默示许可涉及基本农田、生态红线等不可逾越的底线，则信赖保护应让位于公共利益，但行政机关仍应优先采取补办手续、限期整改等缓和方式。这里体现的是信赖保护原则对“行政不作为”的约束——行政机关长期不作为使相对人形成信赖，行政机关不得突然以处罚方式否定该信赖。

（四）基于行政指导的信赖

行政指导是行政机关通过建议、劝告、示范等非强制方式引导相对人行为的活动。相对人基于行政指导而作出的用地行为，若行政机关事后以行政处罚方式否定，亦涉及信赖保护问题。

例如，某县政府于二〇〇五年发布《关于鼓励发展设施农业的意见》，明确鼓励农民利用集体土地建设温室大棚发展设施农业，并承诺给予用地便利与资金补贴。农民乙据此在自家承包地上建造温室大棚，投入资金二十万元。二〇一五年，县自然资源主管部门以“设施农用地未备案”为由作出责令拆除大棚的行政处罚。乙不服，主张其基于政府指导而建设，信赖应受保护。

法院审理认为：县政府二〇〇五年的《意见》虽属行政指导，但其内容明确、具体，足以使相对人产生信赖；乙基于该指导投入资金建造大棚，信赖基础与信赖表现均具备；乙对“设施农用地需备案”的规定并不知情，且行政机关在长达十年间未要求备案，乙的信赖值得保护。法院最终判决撤销行政处罚，并责令行政机关优先采取补办备案等替代措施。

此案揭示了行政指导信赖保护的特殊性：行政指导虽不具强制力，但其内容若明确、具体，足以使相对人产生信赖，相对人基于此作出的处分行为应受保护。行政机关不得以行政处罚方式否定其自身指导所引发的信赖。行政机关通过指导行为作出承诺或引导，相对人基于此形成信赖，行政机关不得事后反悔。

五、司法审查中的适用与限度

（一）司法审查的层次

法院在审查土地行政处罚案件中的信赖保护主张时，通常遵循以下层次。第一，审查信赖基础是否存在——即是否存在行政机关的行政行为、承诺或默示许可事实状态。第二，审查信赖表现是否充分——即相对人是否基于信赖作出了客观的处分行为，且该行为与信赖基础之间存在因果关系。第三，审查信赖是否值得保护——即相对人是否存在欺诈、明知违法等不值得保护的情形。第四，在信赖成立的前提下，进行利益衡量，判断行政处罚是否系必要且适当的手段。第五，若行政处罚确有必要，审查是否给予了适当补偿或采取了替代措施。

（二）利益衡量的运用

利益衡量是信赖保护适用的核心环节。法院须综合考量以下因素：相对人信赖利益的性质与程度（生活必需用地抑或经营性用地、投入规模、持续时间）；行政处罚所维护的公共利益的重要性与紧迫性（基本农田保护、生态红线、规划刚性抑或一般用地秩序）；行政处罚对相对人造成的损害程度（拆除全部建筑物、没收全部所得抑或部分处罚）；替代措施的可行性（补办手续、限期整改、调整规划等）。

利益衡量的运用须避免“一刀切”。同一类案件，因相对人身份、地块性质、投入规模、持续时间的差异，可能得出不同结论。例如，同样是历史遗留用地，涉及基本农田的与涉及一般农用地的，结论可能截然不同；同样是经营性用地，投入数百万元持续二十年的与投入数万元持续两年的，信赖保护的力度亦有显著差异。法院须在个案中精细衡量，方能实现信赖保护原则的实质正义。

（三）适用限度

信赖保护原则在土地行政处罚中的适用并非毫无限度。其一，信赖保护不保护违法信赖。若相对人明知或因重大过失而不知用地行为违法，其信赖不值得保护。其二，信赖保护不保护短期信赖。其三，信赖保护不保护重大公共利益冲突的信赖。其四，信赖保护不排斥替代措施。信赖保护原则要求行政机关优先采取补办手续、限期整改、调整规划等替代措施，而非径行行政处罚，但替代措施须在合理期限内可行。

上述四项限度，构成了信赖保护原则在土地行政处罚中适用的“安全阀”。它们既防止信赖保护原则被滥用为违法用地的“护身符”，亦确保重大公共利益在必要时得以优先实现。在司法实践中，法院须严格把握这四项限度，避免信赖保护原则的过度扩张或过度收缩。

六、实践困境与完善路径

（一）实践困境

当前土地行政处罚案件中信赖保护原则的适用面临若干困境。其一，立法供给不足。《行政处罚法》《土地管理法》对信赖保护原则的规定较为原则，缺乏具体的操作规则，导致行政机关与法院在适用时标准不一。

其二，利益衡量标准模糊。何为“重大公共利益”、信赖利益与公共利益如何比较，缺乏明确标准，导致同案不同判。同样是历史遗留用地，有的法院认定信赖保护成立、撤销处罚，有的法院则认定信赖保护不成立、维持处罚，裁判结果的差异严重损害了法的可预期性。

其三，替代措施机制不健全。补办手续、限期整改、调整规划等替代措施在实际操作中常因部门协调、规划刚性等原因难以落实，导致行政机关“不得不罚”。

其四，补偿机制缺位。即便信赖成立且行政处罚确有必要，相对人往往难以获得适当补偿，信赖保护的实质效果大打折扣。现行立法对信赖保护补偿的范围、标准、程序均缺乏明确规定，相对人主张补偿缺乏法律依据，即便胜诉亦难以获得实质救济。

其五，案例指导不足。最高人民法院虽已发布若干涉及信赖保护的指导性案例，但针对土地行政处罚领域的专门案例仍显不足，下级法院在适用时缺乏可资参照的统一标准。这导致各地法院在类似案件中的裁判思路差异较大，影响了法律的统一适用。

（二）完善路径

针对上述困境，可从以下路径完善。其一，细化立法供给。在《土地管理法》及其实施条例中明确信赖保护原则的适用条件、利益衡量标准、替代措施优先规则、补偿机制，为行政机关与法院提供明确依据。

其二，建立利益衡量清单。由自然资源主管部门会同司法行政部门制定利益衡量清单，明确基本农田保护、生态红线、粮食安全等重大公共利益的层级与边界，以及信赖利益的评估方法。该清单可作为行政机关作出处罚决定与法院进行司法审查的参考依据，有助于统一适用标准、减少同案不同判。

其三，健全替代措施机制。建立跨部门协调机制，简化补办手续、调整规划的审批流程，确保替代措施切实可行。

其四，完善补偿机制。明确信赖保护补偿的范围、标准、程序，确保相对人在信赖成立且行政处罚确有必要时获得适当补偿。补偿范围应包括相对人基于信赖投入的直接损失与可预见的间接损失；补偿标准应参照市场价值，确保相对人不因公共利益牺牲而蒙受过度损失；补偿程序应简便高效，避免相对人“赢了官司、输了生计”。

其五，加强案例指导。最高人民法院可通过指导性案例，统一信赖保护原则在土地行政处罚案件中的适用标准，引导下级法院与行政机关规范适用。

其六，强化行政机关的信赖保护意识。通过培训、考核、问责等机制，促使行政机关在作出土地行政处罚前主动考量信赖保护原则，优先采取替代措施，审慎适用拆除、没收、收回等严厉处罚。

信赖保护原则在土地行政处罚案件中的适用，是行政法上公共利益与私人利益衡量的一个缩影。从微观案件入手，可见信赖基础的形成往往源于行政机关的长期默示认可、错误登记或政策承诺；信赖表现往往体现为相对人投入巨额资金、形成稳定生活经营秩序；信赖保护的实质是要求行政机关承担自身行为或不作为的后果，而非将责任转嫁相对人。这些微观事实的累积，构成了信赖保护原则在土地领域适用的真实图景。

当然，信赖保护并非绝对，其须在重大公共利益面前作出必要让步，但即便如此，行政机关亦应优先采取补办手续、限期整改、调整规划等替代措施，并给予适当补偿。信赖保护原则与公共利益之间的冲突，并非“非此即彼”的对立，而是“动态平衡”的协调。这种平衡的实现，依赖于立法的精细规则、司法的审慎衡量、行政的自觉约束三者的协同。

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