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视点｜浅析美国财政部海外资产管理办公室（OFAC）的经济制裁

Published:

2024-11-19

近年来，美国凭借着其对世界经济和金融基础设施的巨大掌控力，频频实施对外制裁，以实现其经济和外交目标，对正常国际经贸往来造成重大风险和不可控性。虽然欧盟等也有对外制裁措施，但美国的制裁因其使用频繁、处罚力度大、规则复杂和美国“长臂管辖”的能力而最值得研究和关注。在当今世界，国际间经济往来很难完全与美国因素撇开关系，可以说即便一次交易不涉及美国，交易主体也必须考虑美国制裁合规。自20世纪90年代以来，美国实施了世界上三分之二的制裁。《华盛顿邮报》称，美国实施的制裁“是其他任何国家或国际机构的三倍”。被采取制裁措施的个人、组织或国家往往被阻断金融交易和资金流动，成为“金融孤岛”。制裁合规，已经越来越受到跨境交易主体关注。美国经济制裁的形式多种多样，能够实施制裁措施的机构也很多。广义的经济制裁除了限制交易、冻结资产等手段外，还包括出口管制、移出SWIFT等全球金融结算体系等等。本文探讨的经济制裁主要指美国财政部海外资产管理办公室（Office of Foreign Assets Control，OFAC）主导的经济制裁，旨在深入梳理并解析OFAC经济制裁的框架与模式，为广大读者揭开这一全球经济治理中重要而微妙的工具的神秘面纱。

自20世纪90年代以来，美国实施了世界上三分之二的制裁。《华盛顿邮报》称，美国实施的制裁“是其他任何国家或国际机构的三倍”。被采取制裁措施的个人、组织或国家往往被阻断金融交易和资金流动，成为“金融孤岛”。制裁合规，已经越来越受到跨境交易主体关注。

美国经济制裁的形式多种多样，能够实施制裁措施的机构也很多。广义的经济制裁除了限制交易、冻结资产等手段外，还包括出口管制、移出SWIFT等全球金融结算体系等等。本文探讨的经济制裁主要指美国财政部海外资产管理办公室（Office of Foreign Assets Control，OFAC）主导的经济制裁，旨在深入梳理并解析OFAC经济制裁的框架与模式，为广大读者揭开这一全球经济治理中重要而微妙的工具的神秘面纱。

一、美国经济制裁的法律基础

《联合国宪章》第41条赋予安理会实施经济制裁的权力，并可“促请”会员国执行，这一条款常被视为美国实施对外制裁行为的法律基石。但是，安理会决议是指导性而非强制性的，美国往往将联合国安理会的决议视为发起对外制裁的“合法性背书”，是否实施制裁的最终判断往往深深植根于国家利益的考量之中，部分制裁甚至违背了联合国安理会决议。国内法层面上，1976年《全国紧急状态法》和1977年《国际紧急经济权力法》为美国政府实施经济制裁奠定了法律基础，在此基础上衍生出的联邦立法、总统行政命令和部门规章构成了美国联邦政府针对不同对象或目标所制定的制裁专门性法律。比如，1996年12月15日国会通过《伊朗利比亚制裁法》，2010年通过了《全面制裁伊朗、问责和撤资法》和《减少伊朗核威胁和保障叙利亚人权法》。美国联邦层面制裁的实施机构是美国财政部海外资产管理办公室，可以在OFAC网站上获取最新的制裁清单和制裁资料。

由于美国是联邦制国家，州政府同样享有立法权，部分州政府也出台了适用于本州的对外制裁法律或政策。1995年，美国最高法院裁决州政府拥有对外制裁的权力。本文主要介绍联邦层面的制裁，对于州层面的制裁暂不赘述。

二、美国制裁的手段

从对被制裁对象所采用的措施的角度来说，OFAC开展的经济制裁可分为“一级制裁”（Primary Sanctions）和“二级制裁”（Secondary Sanctions）。一级制裁适用于美国人或与美国有连接点的情况，例如有美国人的参与、美国原产货物或在美国境内发生的交易。“美国人”（US Person），包括美国公民、拥有永久居住权的外国人、美国境内的人和实体、在美国注册实体及其外国分支机构。对于被实施一级制裁的实体，美国人或与美国存在连接点（U.S. Nexus）的非美国人将被采取制裁措施，包括不能与其进行任何形式的交易、资产冻结、入境限制或采取其他限制措施等。

美国连接点（U.S. Nexus）的认定十分宽泛，与美国有任何牵连或联系都可能被认定为存在美国连接点，包括但不限于：（i）任何美元主导的交易；（ii）通过美国金融体系清算的任何货币的任何付款；以及（iii）涉及任何美国金融机构、美国银行的外国分行以及非美国金融机构的美国分行、代理机构或代表处或美国账户。

“二级制裁”适用于与美国不存在任何联系的主体，过去五年以来，OFAC频繁使用二级制裁。非美国主体开展受美国制裁的特定活动，可能被施加二级制裁，任何被二级制裁的主体都会导致美国人被禁止在不同程度上与其进行交易。数据显示，在所有二级制裁中，伊朗占68%，因此该制裁方式目前主要针对与伊朗的个人、国家、政权和组织有业务往来的非美国人士。例如，如果外国金融机构与伊朗之间的交易量足够大，该外国金融机构就有可能被授权使用二级制裁的某个法律机构指定。一旦被指定，二级制裁可以禁止美国人士与该外国金融机构做生意，或要求美国银行限制或约束该外国金融机构在美国开设的代理账户。

三、美国经济制裁的两个层次

（1）制裁计划（Sanction Programs）

截至目前，OFAC发布了38个有效的制裁计划，这些制裁计划的范围各不相同，一些计划针对特定的国家或者地理范围（比如古巴、伊朗），其他一些计划则是设定了特定的“目标”或“领域”（比如反恐、禁毒、毛坯钻石贸易管制），侧重于特定的个人和实体。这些制裁计划可能是是全面的(Comprehensive )，也可能是选择性的（Selective），通过封锁资产和贸易限制来实现美国的外交政策和国家安全目标。目前，美国只对伊朗、叙利亚、古巴、朝鲜、俄罗斯这五个国家和乌克兰的部分地区（顿涅茨克、卢甘斯克和克里米亚）进行全面性经济制裁。

受到全面制裁的司法管辖区受到最严格的制裁措施。美国人与任何“通常居住”在全面制裁管辖区的个人或实体之间的大多数交易都受到限制，大致覆盖货物、服务、技术和金融交易等方面的内容，同时还包括实体的资产冻结与没收。

（2）清单系列制裁

这种制裁类别被称为“聪明制裁”，被制裁方为“实体”（Entities），扩大了制裁对象的范围的同时，弱化了制裁的政治色彩，能够对更加明确的被制裁对象施加更精准的制裁，已经成为OFAC的主要制裁工具。其中最为重要的一个清单是“特别指定国民和人员封锁清单”（SDN清单），名单动态更新并进入美国联邦公报系统，成为美国政府各个部门的“黑名单”，读者可在OFAC官方网站上直接下载最新的SDN清单，目前，SDN清单已经长达2670页。值得注意的是，OFAC于2014年提出了“50%规则”，即如果SDN清单上的主体控制着另一主体50%或更多的股份，则该主体也将被视为SDN清单主体，极大地扩大了SDN清单实际打击的范围。OFAC对SDN清单上的实体实施的制裁主要为一级制裁(Primary Sanctions)。

2019年，美国财政部将原本的逃避外国制裁者清单、行业制裁识别清单、往来账户或应付账款账户制裁清单等等多种非SDN制裁清单汇编成“综合制裁清单”（the Consolidated Sanctions List），读者可直接在OFAC官方网站上对非SDN制裁清单内容进行下载。

“综合制裁清单”中包含的众多清单中，行业制裁识别清单是比较值得关注的。该制裁方式主要是针对特定国家的特定行业进行的制裁，限制与相关国家相关行业进行特定从业人员进行特定类型的交易。现行行业制裁识别清单载明，行业制裁识别名单包括根据第13662号行政命令确定的俄罗斯经济部门经营的人员，禁止与名单所列人员进行交易。第13662号行政命令载明，由以下人员的任何美国人（包括任何外国分支机构）拥有或控制的所有财产和财产权益均被冻结，不得转让、支付、出口、撤回或以其他方式处理：（i）在俄罗斯联邦经济部门运营，如金融服务、能源、金属和采矿、工程、国防和相关物资（行业）；（ii）向其财产和财产权益根据本命令被冻结的任何人提供物质援助、赞助或财政、物质或技术支持，或向其提供货物或服务；或（iii）直接或间接……被依据本命令冻结的任何人拥有或控制，或直接或间接为其或代表其行事或声称行事（的人）。从13662号行政命令的措辞来看，行业制裁最初作用于“美国人”，也即行业制裁的手段最初仅为一级制裁。

2023年12月22日，拜登总统签署了14114号行政命令，对14024号行政命令进行了修订，将14024号行政命令第11条重新指定为第12条，并增加新的第11条：任何外国金融机构，若（i）为经营或曾经经营俄罗斯联邦经济的技术、国防和相关物资、建筑、航空航天或制造业的人，或支持俄罗斯军事工业基地的其他特定行业的人进行或促成任何重大交易；或（ii）进行或协助任何涉及俄罗斯军工基地的重大交易，或提供任何服务，包括直接或间接出售、供应或转让特定的任何物品或类别的物品。违反制裁禁令的外国金融机构将面临禁止在美国开立账户、美国境内或美国主体控制下财产被冻结等后果。也即，第14114号行政命令将对俄罗斯的行业制裁手段扩大到了二级制裁，即便是非美国主体，只要从事了清单中所禁止的特定行为，同样可能面临美国制裁的后果。

此类外国金融机构，并规定此类财产和财产权益不得转让、支付、出口、撤回或以其他方式处理。

四、应对措施

针对近年来OFAC对中国主体越来越频繁的制裁，中国企业应当适时树立合规意识，多措并举化解制裁风险。可以考虑的应对措施包括，通过上文所述的OFAC官方网站下载完整的SDN和非SDN清单并对交易对象进行检索，或者通过OFAC官方网站提供的搜索窗口直接进行搜索，也可使用OFAC网站的订阅功能，OFAC将定期将更新后的制裁清单发送至指定邮箱。此外，还应当在合同中增加制裁合规条款，即要求交易对方保证本次交易不涉及美国相关制裁，以及一旦发生制裁对方需进行赔偿和救济。

关键词：

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