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视点｜新矿产资源法的几个变革

Published:

2024-11-21

2024年11月8日，《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称“新矿产资源法”）经十四届全国人大常委会第十二次会议审议通过，自2025年7月1日起施行。我国作为矿产资源大国，矿产资源的勘探、开发事关国计民生和国家安全。这一次对矿产资源法的修订，是保障国家资源安全、践行生态文明理念和促进矿业高质量发展的一大重要举措。

引言：2024年11月8日，《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称“新矿产资源法”）经十四届全国人大常委会第十二次会议审议通过，自2025年7月1日起施行。我国作为矿产资源大国，矿产资源的勘探、开发事关国计民生和国家安全。这一次对矿产资源法的修订，是保障国家资源安全、践行生态文明理念和促进矿业高质量发展的一大重要举措。

一、立法宗旨的明晰

第一条 为了促进矿产资源合理开发利用，加强矿产资源和生态环境保护，维护矿产资源国家所有者权益和矿业权人合法权益，推动矿业高质量发展，保障国家矿产资源安全，适应全面建设社会主义现代化国家的需要，根据宪法，制定本法。

第三条 矿产资源开发利用和保护工作应当坚持中国共产党的领导，贯彻总体国家安全观，统筹发展和安全，统筹国内国际，坚持开发利用与保护并重，遵循保障安全、节约集约、科技支撑、绿色发展的原则。

矿产资源是经济社会发展的重要物质基础，矿产资源勘查开发事关国计民生和国家安全。矿产资源法制定于1986年，并在1996年、2009年进行过修改。随着经济社会的发展，特别是在当前国内国际形势下，我国矿产资源领域出现不少新情况新问题，使得现行矿产资源法已不能完全适应实际需求。因此，在新时代背景下，为全方位夯实国家矿产资源安全制度根基及大力推进生态文明建设，亟须对矿产资源法进行全面修改。此次是矿产资源法第三次修改，根据形势变化适时修订矿产资源法，对于依法开发保护矿产资源、保障国家战略资源安全十分必要。

与《矿产资源法》（2009年）相比，新矿产资源法在第一章总则部分，将“推动矿业高质量发展”“保障国家矿产资源安全”作为矿产资源法的立法目的之一，同时将“贯彻总体国家安全观，统筹发展和安全”确立为矿产资源开发利用和保护工作应当遵循的基本原则。

二、矿业权的明确

第十六条 国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度。探矿权、采矿权统称矿业权。

早在《矿业权出让转让管理暂行规定》（国土资发〔2000〕309号）中，矿业权的概念就已经确认，但因该规定位阶较低，导致了许多涉矿纠纷案件中，当事人探矿与采矿权均受侵害，却只能以单一探矿权或采矿权择一立案。

对于矿业权而言，从法律性质上看，其作为物权的一种，包括探矿权和采矿权，是一项重要的民事权利。从概念内涵上看，矿业权是指由矿产资源所有者授予的、在规定的范围和时间内勘查和开采矿产资源的权利，并有权处置已经形成的矿业权，有权出售开采的矿产品。依据物权法定原则，物权的种类和内容，应当由法律规定。《中华人民共和国民法典》第三百二十九条规定了探矿权、采矿权，没有规定矿业权，但尊重和维护矿业权的财产权，是加强商业性矿产勘查的核心问题之一。

因此，新矿产资源法中就将“矿业权”作为独立的章节，首先明确了矿业权的概念。

三、市场化出让与竞争性程序

第十七条 矿业权应当通过招标、拍卖、挂牌等竞争性方式出让，法律、行政法规或者国务院规定可以通过协议出让或者其他方式设立的除外。

矿业权出让权限划分由国务院规定。县级以上人民政府自然资源主管部门按照规定权限组织矿业权出让。

矿业权出让应当按照国家规定纳入统一的公共资源交易平台体系。

第十九条 通过竞争性方式出让矿业权的，出让矿业权的自然资源主管部门（以下称矿业权出让部门）应当提前公告拟出让矿业权的基本情况、竞争规则、受让人的技术能力等条件及其权利义务等事项，不得以不合理的条件对市场主体实行差别待遇或者歧视待遇。

第二十条 出让矿业权的，矿业权出让部门应当与依法确定的受让人以书面形式签订矿业权出让合同。

矿业权出让合同应当明确勘查或者开采的矿种、区域，勘查、开采、矿区生态修复和安全要求，矿业权出让收益数额与缴纳方式、矿业权的期限等事项；涉及特定战略性矿产资源的，还应当明确保护性开采的有关要求。矿业权出让合同示范文本由国务院自然资源主管部门制定。

2017年，中办、国办印发《矿业权出让制度改革方案》，在山西、福建、江西等6个省（区）开展试点，要求以招标拍卖挂牌方式为主，全面推进矿业权竞争出让。试点取得了明显的成效，矿业权的市场化配置成为矿政管理的共识。

新矿产资源法首次将矿业权出让合同制度化，增加了市场化出让方式和竞争性程序，将多年来实践中行之有效的招标拍卖挂牌出让矿业权的制度上升为法律，为矿权出让设置规范模板，保障双方的权利和义务。这些规定，增加了矿业权获取的透明度和公平性，减少了行政干预，从而规范矿权的分配和透明度，促进资源的公平获得，为矿业投资者提供了更加稳定和可预期的投资环境。而竞争性出让方式有助于吸引更多社会资本进入矿业领域，增加矿业投资活力。

这是重大的制度创新，是对矿产资源管理方式和利用方式的根本性变革，对提高矿产资源的开发利用和保护水平具有重要意义。

四、矿权设立方式的变更

——物权登记与勘查开采许可相分离

第二十二条第一款 设立矿业权的，应当向矿业权出让部门申请矿业权登记。符合登记条件的，矿业权出让部门应当将相关事项记载于矿业权登记簿，并向矿业权人发放矿业权证书。

第三十三条 矿业权人依照本法有关规定取得矿业权后，进行矿产资源勘查、开采作业前，应当按照矿业权出让合同以及相关标准、技术规范等，分别编制勘查方案、开采方案，报原矿业权出让部门批准，取得勘查许可证、采矿许可证；未取得许可证的，不得进行勘查、开采作业。

与《矿产资源法》（2009年版）第三条第三款规定“勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记；但是，已经依法申请取得采矿权的矿山企业在划定的矿区范围内为本企业的生产而进行的勘查除外。”相比，新矿产资源法不仅增加了“登记生效”规定，保障了矿权的法律效力，更是将勘查许可证、采矿许可证的双重效力（行政许可效力+出让收益效力）剥离，即取得矿业权证后的矿业权人依然不能进行勘查和开采活动，仅是获得了对特定矿区的权利。矿业权人必须通过行政许可程序取得勘查、采矿许可证后，方能实现矿业权的财产性价值。换言之，矿业权证本身并不赋予持证人直接进行矿产勘查或开采的权利。

五、增加矿业用地的专门性规定

第三十四条 国家完善与矿产资源勘查、开采相适应的矿业用地制度。编制国土空间规划应当考虑矿产资源勘查、开采用地实际需求。勘查、开采矿产资源应当节约集约使用土地。

县级以上人民政府自然资源主管部门应当保障矿业权人依法通过出让、租赁、作价出资等方式使用土地。开采战略性矿产资源确需使用农民集体所有土地的，可以依法实施征收。

勘查矿产资源可以依照土地管理法律、行政法规的规定临时使用土地。露天开采战略性矿产资源占用土地，经科学论证，具备边开采、边复垦条件的，报省级以上人民政府自然资源主管部门批准后，可以临时使用土地；临时使用农用地的，还应当按照国家有关规定及时恢复种植条件、耕地质量或者恢复植被、生产条件，确保原地类数量不减少、质量不下降、农民利益有保障。

勘查、开采矿产资源用地的范围和使用期限应当根据需要确定，使用期限最长不超过矿业权期限。

实践中，矿业用地一般依照《土地管理法》，即勘查用地通过临时用地的方式取得，采矿用地按照工业用地对待，实行招标拍卖挂牌出让。受计划指标偏紧、供地方式单一以及批矿批地不衔接等因素的影响，“矿合法、地不合法”的问题大量存在，成为长期困扰矿山企业健康发展的突出矛盾和问题。2019年，自然资源部在对十三届全国人大二次会议第5306号建议的答复中提出，将研究制定规范临时用地管理的相关规定，结合矿产资源法的修改工作完善采矿用地政策。新矿产资源法坚持问题导向，对矿业用地作出专门规定，在第三十四条首次对矿业用地作出专门规定。

首先，新矿产资源法明确了矿产用地管理，以节约集约作为基本要求，保障土地的高效使用。

其次，新矿产资源法改变原先的单一供地方式，明确自然资源主管部门可以通过出让、租赁、作价出资等多种方式供应矿业用地。矿山企业可以根据开采矿产资源的不同方式，选择不同的用地方式，也可以选择多种用地方式的组合。

第三，开采战略性矿产确需使用农民集体所有土地的，可以依法实施征收。这是对《土地管理法》关于土地征收范围作出的特别规定。

第四，露天开采战略性矿产资源使用的土地，符合边开采、边复垦条件的，可以使用临时用地，但必须经过科学论证，临时使用的土最后，明确了矿业用地期限。当用地期限与矿业权期限不一致的时候，可以按照矿业权的期限延长矿业用地的期限，以确保矿地期限一致。

六、增设“矿区生态修复”专章

第四十四条 矿区生态修复应当坚持自然恢复与人工修复相结合，遵循因地制宜、科学规划、系统治理、合理利用的原则，采取工程、技术、生物等措施，做好地质环境恢复治理、地貌重塑、植被恢复、土地复垦等。涉及矿区污染治理的，应当遵守相关法律法规和技术标准等要求。

国务院自然资源主管部门会同国务院生态环境主管部门等有关部门制定矿区生态修复技术规范。

国务院生态环境主管部门指导、协调和监督矿区生态修复工作。

县级以上地方人民政府应当加强对矿区生态修复工作的统筹和监督，保障矿区生态修复与污染防治、水土保持、植被恢复等协同实施，提升矿区生态环境保护和恢复效果。

第四十六条 开采矿产资源前，采矿权人应当依照法律、法规和国务院自然资源主管部门的规定以及矿业权出让合同编制矿区生态修复方案，随开采方案报原矿业权出让部门批准。矿区生态修复方案应当包括尾矿库生态修复的专门措施。

编制矿区生态修复方案，应当在矿区涉及的有关范围内公示征求意见，并专门听取矿区涉及的居民委员会、村民委员会、农村集体经济组织和居民代表、村民代表的意见。

第四十七条 采矿权人应当按照经批准的矿区生态修复方案进行矿区生态修复。能够边开采、边修复的，应当边开采、边修复；能够分区、分期修复的，应当分区、分期修复；不能边开采、边修复或者分区、分期修复的，应当在矿山闭坑前或者闭坑后的合理期限内及时修复。

第七十一条 违反本法规定，采矿权人不履行矿区生态修复义务或者未按照经批准的矿区生态修复方案进行矿区生态修复的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令改正，可以处矿区生态修复所需费用二倍以下罚款；拒不改正的，处矿区生态修复所需费用二倍以上五倍以下罚款，由县级以上人民政府自然资源主管部门确定有关单位代为修复，所需费用由采矿权人承担。

新矿产资源法新增一章节，提出矿区生态恢复原则、修复方案以及监督管理要求，顺应了绿色发展理念。一方面，新矿产资源法增加矿区生态修复应遵循的原则及修复责任主体，明确了采矿权人的生态修复义务，以及采矿权转让后、历史遗留的废弃矿区等的修复义务主体，同时鼓励社会资本参与矿区生态修复。另一方面，新矿产资源法不仅明确矿区生态修复方案的编制和审批程序，更是新增方案应当公示征求意见，专门听取矿区涉及的居民委员会和村民代表、居民代表、农村集体经济组织和居民代表、村民代表的意见。此外，针对生态修复费用的提取、有关部门的监督检查等也作出了相关的规定。与此同时，新矿产资源法在第七章法律责任部分，同步增加了生态修复责任，未履行的主体需承担修复费用，强化了环保责任。该章节的设立，不仅顺应绿色原则和生态文明建设的要求，也反映出立法理念的进步性与时代性。

七、建设战略性矿产储备体系

第八条 国家完善政策措施，加大对战略性矿产资源勘查、开采、贸易、储备等的支持力度，推动战略性矿产资源增加储量和提高产能，推进战略性矿产资源产业优化升级，提升矿产资源安全保障水平。

战略性矿产资源目录由国务院确定并调整。

对国务院确定的特定战略性矿产资源，按照国家有关规定实行保护性开采。

第十条 国家加强战略性矿产资源储备体系和矿产资源应急体系建设，提升矿产资源应急保供能力和水平。

第三十条 县级以上人民政府自然资源主管部门会同有关部门组织开展基础性地质调查；省级以上人民政府自然资源主管部门会同有关部门组织开展战略性矿产资源、重点成矿区远景调查和潜力评价。

第五十条 国家构建产品储备、产能储备和产地储备相结合的战略性矿产资源储备体系，科学合理确定储备结构、规模和布局并动态调整。

新矿产资源法中建立了战略性矿产资源特殊保护制度，在总则部分就强调，推动战略性矿产资源增加储量和提高产能、加强战略性矿产资源储备体系和矿产资源应急体系建设，提升矿产资源应急保供能力和水平。此外，新矿产资源法新增“矿产资源储备和应急”一章作为第五章，第一次从法律上明确矿产资源储备的法律地位，构建产品储备、产能储备和产地储备相结合的战略性矿产资源储备体系，从而实现推进战略性矿产资源产业优化升级，提升矿产资源安全保障水平的目的。

八、现代化监管手段

第五十七条 县级以上人民政府自然资源主管部门和其他有关部门实施监督检查，可以采取下列措施：

（一）进入勘查、开采区域等实施现场查验、勘测；

（二）询问与检查事项有关的人员，要求其对有关事项作出说明；

（三）查阅、复制与检查事项有关的文件、资料；

（四）查封、扣押直接用于违法勘查、开采的工具、设备、设施、场所以及违法采出的矿产品；

（五）法律、法规规定的其他措施。

自然资源主管部门和其他有关部门依法实施监督检查，被检查单位及其有关人员应当予以配合，不得拒绝、阻碍。

自然资源主管部门和其他有关部门及其工作人员对监督检查过程中知悉的国家秘密、商业秘密、个人隐私和个人信息依法负有保密义务。

第五十八条 国家建立矿产资源开发利用水平调查评估制度。

国务院自然资源主管部门建立矿产资源开发利用水平评估指标体系。县级以上人民政府自然资源主管部门应当加强对矿产资源勘查、开采情况的汇总、分析，并定期进行评估，提出节约集约开发利用矿产资源等方面的改进措施。

第五十九条 国务院自然资源主管部门建立全国矿业权分布底图和动态数据库。

国务院自然资源主管部门组织建立全国矿产资源监督管理信息系统，提升监管和服务效能，依法及时公开监管和服务信息，并做好信息共享工作。

第六十条 县级以上人民政府自然资源主管部门应当按照国家有关规定，将矿业权人和从事矿区生态修复等活动的其他单位和个人的信用信息记入信用记录。

在《矿产资源法》（2009年版）中，虽也设置了监督管理的相关条文，但总体而言规定较为宽泛，只对主体进行了界定。但在新矿产资源法中，不仅明确了相关部门实施监督检查的措施，更是新增了许多现代化的监督管理手段，如采用现代化信息系统对矿业权分布、开发动态进行实时监控从而提升管理精准度，以及加强信息共享从而提升监管和服务效能等，有利于时间资源监管的数字化和信息化。

关键词：

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