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视点｜以案卷评查为抓手做好生态环境行政处罚“后半篇文章”——生态环境行政处罚案卷评查总结

Published:

2024-01-02

生态环境行政处罚案卷评查是保障行政处罚决定的合法公正，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益的重要手段。《生态环境行政处罚办法》的颁布实施一方面对案卷评查提出了更高要求，另一方面案卷评查的积极开展亦是对《生态环境行政处罚办法》的积极落实。

保护环境是国家的基本国策和政府的法定义务，政府必须处理好经济发展和环境保护之间的法律关系。《十三五规划纲要》要求：“生态环境质量总体改善。生产方式和生活方式绿色、低碳水平上升。能源资源开发利用效率大幅提高，能源和水资源消耗、建设用地、碳排放总量得到有效控制，主要污染物排放总量大幅减少”。在政治理念、法治建设、社会形势的三重要求下，《生态环境行政处罚办法》的修订是全面贯彻落实党的二十大精神，深入学习贯彻习近平生态文明思想、习近平法治思想，全面推进生态环境领域依法行政的重要体现。

一、《生态环境行政处罚办法》的要点

（一）确定法制审核制度和集体讨论制度

《生态环境行政处罚办法》在第三章第五节中，确立了针对重大环境行政处罚决定适用的法制审核制度，明确法制审核的范围、内容和形式，以及确定了集体讨论制度，明确应当进行集体讨论的情形。《生态环境行政处罚办法》明确规定涉及重大公共利益的，直接关系当事人或者第三人重大权益、经过听证程序的，以及案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的，需要开展法制审核，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出处罚决定。同时，对于情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚的，需要经过集体讨论，集体讨论的情况也应当记录。

《生态环境行政处罚办法》授权设区的市级以上生态环境主管部门可以根据实际情况，依法对应当进行法制审核的案件范围作出具体规定，从而提高处罚决定作出时的审慎程度及公正程度，体现程序的正当性并能防止给行政相对人的合法权益带来损害。

（二）明确并增加了行政处罚的种类及处罚原则

《生态环境行政处罚办法》从新《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》等相关环保法律法规中总结提炼，增设了“通报批评” “降低资质等级”“限制开展生产经营活动”“ 一定时期内不得申请行政许可”“限制从业”“禁止从业”“责令限期拆除”等处罚种类，完善了财产罚、资格罚、声誉罚和人身自由罚等多维度的处罚。

在处罚原则上，完善了“一事不再罚”原则，在《生态环境行政处罚办法》第七条中增加了“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定，与新《行政处罚法》实现了同步统一。另外明确了“从旧兼从轻”原则，明确规定当事人的违法行为原则上适用行为时的法律规定，仅当行为时的旧法已被修改或废止，且新法处罚较轻或不认为是违法时，才适用新法的规定进行处理，从而在环境行政处罚领域贯彻了“法不溯及既往”与“有利于被告人”的法治理念，实现与我国法制体系在相关问题处理上的一致性。

（三）环境行政执法的主体进行了拓展

《生态环境行政处罚办法》除了将原有规定中“环境保护主管部门”的表述改为“生态环境主管部门”之外，还删除了原有规定中对环境行政执法部门“县级以上”的限制，原有规定中经授权、被委托的“环境监察机构”也可以实施行政处罚，在《生态环境行政处罚办法》中将其变更为了经授权、委托的“组织”，这一改动将具体的机构变成了概括性的“组织”一词，表明可以实施行政处罚的主体将有可能相应进行拓展。

针对行政相对人来说，需有权限的执法主体才可以实施行政处罚，除本身有环境执法职权的主管部门之外，被授权的组织需有明确的授权手续，执法主体的执法内容亦应在授权的权限范围内进行，从而保证正当性及合法性。

（四）明确自动监测数据可作为证据使用

《生态环境行政处罚办法》第三十条明确规定：“实行自动监测数据标记规则行业的排污单位，应当按照国务院生态环境主管部门的规定对数据进行标记。经过标记的自动监测数据，可以作为认定案件事实的证据”。自动监测数据本质上可以归属于新《行政处罚法》第四十六条规定的电子数据，但在具体应用时，仍然需要对其进行审查检验及有效性判断。《生态环境行政处罚办法》直接对自动监测数据提出更细化的要求，经过标记且符合规定的自动监测数据才可以作为证据，并且排污单位需要对自动监测数据的真实性和准确性负责，将相关责任归责到行政相对人身上。

若遇到现场监测数据与自动监测数据不一致时，《生态环境行政处罚办法》明确规定，同一时段的现场监测（检测）数据与自动监测数据不一致，现场监测（检测）符合法定的监测标准和监测方法的，以该现场监测（检测）数据作为认定案件事实的证据。此项规定与2016年生态环境部《关于污染源在线监测数据与现场监测数据不一致时证据适用问题的复函》保持一致。

二、案卷评查的变革及流程

（一）案卷评查的变革

2004年国务院出台了《全面推进依法行政实施纲要》，其中第21条明确规定：“健全行政执法案卷评查制度。行政机关应当建立有关行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法的案卷。对公民、法人和其他组织的有关监督检查记录、证据材料、执法文书应当立卷归档”。

生态环境部每年从32个省（区、市，含兵团）随机抽取行政处罚案卷，对照《环境行政执法文书制作指南》（环办环监〔2016〕55号）《关于优化生态环境执法方式提高执法效能的指导意见》《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（国办发〔2022〕27号），对行政处罚决定书制作要求进行检查。

行政执法案卷评查是国务院《全面推进依法行政实施纲要》中确立的一项重要制度。行政执法案卷材料是监督行政机关执法行为的必备要件,是行政机关执法责任考核评议及过错责任追究的原始依据，是行政行为的直接记录，也能更直接的反映出行政执法行为的合法性与合理性。

针对行政处罚案卷开展的评查工作，是行政机关提升执法人员的业务素质和执法能力的重要手段。在控制行政权力、规范行政行为、确保行政权力有效行使以及保障行政当事人合法权益等方面体现出了极其重要的作用。

（二）案卷评查的流程

济南市生态环境局坚持以习近平生态文明思想为指导，为推进生态环境保护综合行政执法队伍建设，持续深化“全年、全员、全过程”生态环境保护执法大练兵活动，坚持党建引领，高位推进，突出实训、实战、实效，不断优化执法方式，提升执法效能，促进严格规范公正文明执法，努力打造一流法治化营商环境，为深入打好污染防治攻坚战，助力黄河流域生态保护和高质量发展提供坚实执法保障。

近年来，济南市生态环境局为进一步对规范行政执法行为，提高行政执法质量及全市生态环境行政处罚案卷制作水平，展开了行政处罚案卷互评工作。

案卷评查工作由济南市生态环境局在环境行政处罚系统中随机抽取的行政处罚案卷，采取分局交叉评查的方式，将评查案卷交叉推送给各分局评查人员后严格按照相关法律法规规定的办案程序和要求，从立案调查、事实认定、证据取得、处罚程序到法律适用等方面进行逐一评查评分。通过对“实体和程序”及“卷面”两个方面进行评查。“实体和程序”主要从案卷的完整性、违法主体、违法事实认定、法律适用和自由裁量的准确性与合理性等方面进行审查。“卷面”主要从立案审批表、现场检查笔录、调查询问笔录、案件调查报告、责令改正违法行为决定书、行政处罚事先（听证）告知书、行政处罚决定书等证据和行政执法文书的规范性等方面进行评查。评查后对评查案卷失分情况会在系统内部进行公开点评，对扣分有争议的案卷，由济南市生态环境保护综合行政执法支队相关工作人员与律师组成终审小组进行判定。

三、案卷评查的工作要点

（一）立案阶段

案件来源应当按照执法检查发现、信访举报、自动检测、双随机，一公开等情况准确表述。案情简介表述应当按照当事人涉嫌的违法时间、地点、行为、情节与后果，可能违反的法律、法规、规章的名称及具体条款等要素进行规范描述。

（二）调查取证阶段

案件调查取证应当由不少于两名执法人员持有效期内证件开展调查取证工作，并对已经收集的证据材料作出说明，证据材料应当注明取证的具体时间、地点、执法人员、执法证件号和当事人签字或按手印确认的信息。证据取得的方式、手段、途径符合法定要求，涉及采样的案件应当附有《采样记录单》或《现场检查（勘察）笔录》等证明采样过程的合法性。证据之间应当对涉嫌的违法行为相互印证并作出合理解释，不得孤证定案，违法事实证据应当构成完成的证据链。

（三）程序阶段

行政处罚程序的每一个环节应当有相应的符合法定形式的法律文书记载。

责令改正违法行为决定书是行政机关责成、命令违法当事人自行停止或者自行纠正、改正违法行为的程序。责令改正行政行为属于行政命令，不属于行政处罚，是实施行政处罚中的特定程序。对于法律规定“责令限期改正”的，应当再次进行复查，并附有后督查记录。执法人员应当将限期改正的情节作为行政处罚裁量的依据。

行政处罚事先（听证）告知书是行政机关对违法事实认定准确，处罚依据适用的法律法规正确，处罚材料客观公正，一次性书面告知当事人法定事项的程序。事先（听证）告知书应当明确告知当事人其所享有的陈述、申辩的权利，当事人行使该权利的期限。对于符合听证条件的处罚案件也应当告知当事人有要求举行听证的权利，以及其行使该权利的期限。

（四）案件集体评议阶段

行政处罚决定书对案件处罚金额较大、情节复杂、重大等违法行为在予以行政处罚决定前，应当经行政机关负责人集体讨论后决定，并形成集体审议记录。集体讨论评议期间应当按照查处分离的原则，调查人员不得参与其表决。案件集体评议最终决定采纳少数人意见的应当作出合理说明。

（五）行政处罚阶段

行政处罚决定书应当包含当事人信息、违法事实和证据、违法行为处罚依据。当事人提出陈述申辩或申请听证，是否采纳意见的理由及依据等内容予以说明。对从轻、从重处罚的适用、自由裁量权的适用应当在决定书中予以说明。决定书应当明确当事人提起行政诉讼的途径，同时注明受理法院的具体名称。

（六）送达回证阶段

送达回证应当注明送达文书的名称及文书号并加盖行政机关公章。送达人签名处应当有两名执法人员的亲笔签名并注明日期。收件人代签的，应当提供代签人的授权委托书。

四、结语

《生态环境行政处罚办法》已于2023年4月13日由生态环境部2023年第1次部务会议审议通过，自2023年7月1日起施行，《生态环境行政处罚办法》在处罚范围上更加全面化、处罚条款上更加结构化、证据种类上更加丰富化、协助主体更加扩大化、处罚种类更加精准化、处罚原则更加明确化、处罚力度更加弹性化、处罚决定更加谨慎化，《生态环境行政处罚办法》的颁布实施一方面对案卷评查提出了更高要求，另一方面案卷评查的积极开展亦是对《生态环境行政处罚办法》的积极落实。

案卷评查对强化内部稽查，严格落实行政执法责任追究制度具有重要意义。从对外部影响来说，开展案卷评查是加快推进法治政府建设、优化法治化营商环境的必然要求，是维护行政相对人合法权益的有力举措。从生态环保部门来说，开展案卷评查是加强生态环境行政执法监督的重要抓手，有利于加强生态环保行政执法队伍建设、规范生态环保行政执法行为、提高依法行政水平。

尽管环境保护是基本国策和宏观政策，但国策和宏观政策的基础在于环境保护法治化。当代中国实现国家环境保护义务，首要任务并非规范论证，而是对环境法治的现状加以判断，并选择合适的推进路径，明确立法机关、行政机关、司法机关在实现国家环境保护义务过程中，各自应发挥怎样的作用。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求：“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的资源保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。”有理由相信，积极开展并完善生态环境行政处罚案卷评查，对环境保护的法律治理和生态文明制度体系的建立具有重大意义。

关键词：

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